2013年十八届三中全会将国有企业改革列为重要改革内容之一，随后全国二十多个省份密集出台国企改革指导意见，国资委也公布了第一批中央企业改革试点名单，但整体推进落地进程缓慢。在2015年9月国企改革“1+N”顶层规划及今年2月国企改革十项试点出台后，本轮国企改革思路逐渐明晰。在宏观经济持续下行和供给侧改革双重倒逼下，国企改革推进过程明显加速。

 

        中央和地方出台的一系列政策文件主要是为了明确国企改革“改什么”和“怎么改”的问题。关于“改什么”，本轮国企改革主要涉及完善企业制度、完善国有资产管理体制、加强监督防止国有资产流失等方面，以达到提高国有资本配置和运行效率、增强国有企业竞争力、促进宏观经济运行整体改善的改革目标。而“怎么改”，从具体实施路径来看，则可以将实施方法分为公司治理、国有资本投资运营平台、中央企业兼并重组和混合所有制改革四个方面。

 

        从目前主要推进的四个方面试点来看，国资委两批试点改革名单确立了九家国有资本投资试点单位、两家国有资本运营试点单位，中央企业2015年以来已完成9组18家企业战略重组，公司治理和混合所有制改革则相对推进较慢。在政策加速落地的同时，改革也面临着国有企业如何加强市场化管理、国有资本投资公司在改革过程中能否顺利厘清权力边界、中央企业兼并重组后管理和改革难度加大及混合所有制改革如何提高民间资本参与的积极性等问题。同时改革过程中如何适当地通过资本市场扩大融资渠道也是需要考虑的问题。

 

        本轮国企改革实际上为结构性改革，比起总量改革难度更大、见效期更长。从目前的政策导向及试点情况可以看出，政府推进国企改革的决心坚定、布局合理，但在具体落实层面需防范口号化、冒进化、指标化的现象，在制度创新的同时加强政策坚实落地。

 

        政策面：主要通过公司治理改革、成立国有资本投资运营平台、兼并重组和所有制改革四个方面来增强国企竞争力

 

        国有企业对国民经济的增长做出了重要的贡献。但随着市场化程度的提高，国有企业在发展中逐渐暴露出一些亟待解决的问题，如企业内部管理体制不够市场化、国有资本运行效率不高及企业办社会职能和历史遗留问题还未完全解决等。在此背景下，2013年十八届三中全会将国有企业改革列为重要改革内容之一，随后全国二十多个省份密集出台国企改革指导意见，国资委也公布了第一批中央企业改革试点名单，但由于牵涉面广、内部利益关系复杂，整体推进落地进程缓慢。

 

        随着经济下行压力增大，供给端和需求端矛盾不断加剧，国企改革又被赋予了稳定宏观经济及去产能的任务。受宏观经济下行和供给侧改革去产能的双重倒逼，在2015年9月国企改革“1+N”顶层规划及今年2月国企改革十项试点出台后，本轮国企改革推进过程明显加速。

    中央和地方出台的一系列政策文件主要是为了明确国企改革“改什么”和“怎么改”的问题。关于“改什么”，本轮国企改革主要涉及完善企业制度、完善国有资产管理体制、加强监督防止国有资产流失等方面，以达到提高国有资本配置和运行效率、增强国有企业竞争力、促进宏观经济运行的整体改善的改革目标。从政策目标来看，改革的重心主要放在企业所有制、运营效率和模式及现代企业制度建设方面。

 

    关于“怎么改”方面，可以将实施方法分为公司治理改革、成立国有资本投资运营平台、兼并重组和所有制改革四个方面。通过国有企业内部制度和薪酬等方面的改革提高国有企业的竞争力和创新力;加快改组组建国有资本投资、运营公司，实现从管“资产”到管“资本”的转变;多行业通过兼并重组进行资源整合，淘汰落后产能，提高企业竞争力;大幅放宽多领域市场准入，鼓励民营企业参与国有企业改革;加快剥离国有企业办社会职能，让国有企业瘦身健体，增强核心竞争力。而具体到公益类和商业类的国有企业，改革侧重又有所不同。主业处于充分竞争行业的，其改革重心为所有制改革;而主业关系国家安全、国民经济命脉的行业及其他公益性领域，其改革路径则主要为公司治理及国企间整合重组。

　　目前，国企改革在中央和地方多领域、多行业、多层次展开，成为当前政府经济体制改革的重中之重。

 

　　试点进展：国有资本投资运营平台改革初见成效，未来空间很大;央企兼并重组加速，但改革效果尚待观察;公司治理和所有制改革进展较为缓慢，未来任重道远。

 

　　由于本轮国企改革涉及面广、改革力度大，故当前的改革主要集中以试点形式开展，并未完全铺开。目前，改革措施主要按照2016年2月国资委披露的十项改革试点有序推进。

 

　　公司治理方面，整体进展较为缓慢，未来仍任重道远。公司治理作为国企改革长期以来最主要的改革重点之一，其开展范围和形式较宽泛。落实董事会职权方面，2014年国务院国资委已经在中央企业开展董事会职权改革，目前该项改革措施已覆盖大部分中央企业;市场化选聘经营管理者方面，宝钢、中国节能、中国建材、国药集团、新兴际华已开展董事会选聘高级管理人员试点;此外，企业薪酬分配差异化改革、混合所有制企业员工持股、国有企业信息公开等其他试点也在推进过程中，但国企公司治理方面改革整体进展较为缓慢，未来仍任重道远。

 

　　国有资本投资运营平台方面，改革初见成效，未来仍有很大空间。国有资本投资运营平台分为国有资本投资公司和国有资本经营公司两种，从已公布的文件和具体操作情况来看，国有资本投资公司是在已有企业的基础上进行运作模式的改革，从集团层面统筹产业集聚，以优化央企产业布局;而国有资本经营公司则是以特定的产业目标而新设立的，其主要目的是为了协助央企加强主业并分行业集中处理央企剥离的资产，促进国有资本合理流动、保值增值。目前国资委公布的两批国有资本投资公司试点名单中已有包含中粮集团有限公司在内的九家试点央企，国有资本运营公司试点则为国新公司、诚通集团两家公司(见表3)。其中，中粮集团和国投公司作为第一批试点单位，在改革方面已率先有动作。2016年7月，中粮国有资本投资公司改革试点方案公布，中粮集团将根据“小总部、大业务”原则积极部署瘦身健体工作，压缩管理层级，实现三级管控，实现集团总部向管资本的转型;而在8月份国投公司将下属煤炭板块子公司*ST新集和国投煤炭无偿划转后，已完成煤炭板块的剥离，未来将聚集主业。国投公司下属的*ST新集和国投煤炭分别划拨给中煤集团和国源公司(今年7月，中煤集团作为股东与国新公司、诚通控股集团以及神华集团共同出资成立了国源公司)，*ST新集划拨给中煤集团或因其上市公司壳资源尚有进一步可操作空间，而国投煤炭划转至国源公司则体现了国有资本运营公司整合央企资源的职能。国有资本运营平台两家试点企业中，国新公司主要负责接收并整合央企非主业资产，优化中央企业布局结构，但由于其资金来源较窄，整体财力较为欠缺，实际整合工作进度一般;诚通集团则更多负责整合困难企业，近年来先后接受或托管中冶纸业、寰岛集团及中国铁物等多家企业，通过资本运作缓解企业危机、助推企业发展，其经营已初见成效。此外，全国各省级国资委也组建了多家国有资本投资运营公司，但实际进展及成效尚未得知。

 

　　中央企业兼并重组加速，但整合效果尚有待观察。央企兼并重组承担着加强产业整合、减少同行业无序竞争及提升国有资本运营效率和央企国际竞争力的作用，央企数量的减少也有利于减轻国资委对央企的管理难度。在2015年供给侧改革提出之后，央企兼并重组也更多放在如钢铁、煤炭、建材、航运等产能过剩的行业，以实现去产能的大目标。相比起小范围资产划转或整合，央企间兼并重组形式更加直接、效果更加明显，但同时短期内面临的整合难度也更大。近年来央企并购重组进展较快，央企数量从2012年115家减少到2016年9月初的103家，其中2015年以来重组明显加速，两年内完成了9组18家央企的兼并重组(不包括宝钢与武钢重组)，且仍有多组企业正在筹划重组事宜，但整合效果尚有待观察。

 

 

　　所有制改革则主要体现在地方国企改革上，进展较为缓慢。在十八届三中全会之后，全国二十多个省份先后出台了国企改革指导意见，其改革方向多为发展混合所有制、提高国企资产证券化率，但在实际操作过程中受制于民间资本参与积极性不高及国内证券市场容量限制，改革推进过程相对缓慢。

 

　　总体看来，本轮国企改革在经历了前期的试点摸索之后，从今年开始进入了快车道，政策推进落地速度明显加快，但具体到落实及后续实施层面则还需要进一步保持关注。

 

　　正视改革困难，加速政策落地

 

　　本轮国企改革受到宏观经济环境下行和供给侧改革去产能的双重倒逼，其进展情况对国民经济的发展至关重要。目前国企改革围绕公司治理、国有资本投资运营公司、中央企业兼并重组和所有制改革等开展了一系列试点，改革进度明显加速，但从实际推进的情况来看，也在不同程度上存在一些困难。

 

　　公司治理方面，目前国有企业整体资产证券化率已较高，但在经营管理过程中市场化程度仍不足，如何加强独立董事职能、市场化选聘和经营、薪酬差异化做到激励与公平兼顾等是未来国有企业长期面临的问题。

 

　　国有资本投资运营平台方面，国有资本投资公司在改革过程中能否顺利厘清权力边界是最为核心的问题，即集团总部怎么管资本、哪些该管哪些不该管、能否真正实现简政放权，而国有资本运营公司资金来源及整合资源的能力也需要关注。

 

　　中央企业兼并重组目前看来进展较快，但随着兼并重组后央企的规模不断扩大，后续管理及进一步改革的难度将会加大，而且在“做大”的同时，如何化解过剩产能、强化市场机制、提升国际竞争力，以实现“做优”的目标，也是重组之后的央企所要面临的主要问题。

 

　　混合所有制改革未来则应更多依靠国有资本投资公司和运营公司，而资产证券化也应依据具体情况，不应一概以整体上市为目标，对于不同质量的资产应予以不同的处理方式。

 

　　本轮国企改革有配合供给侧改革的任务，在兼并重组、简政放权及去产能的过程中，需要大量的资金投入，这部分资金仅由中央政府或是地方政府负担则压力过大，如何适当的通过资本市场扩大融资渠道也是需要考虑的问题。

 

　　本轮国企改革实际上为结构性改革，比起总量改革难度更大、见效期更长。从目前的政策导向及试点情况可以看出，政府推进国企改革的决心较为坚定、布局较为合理，但在具体落实层面需防范口号化、冒进化、指标化的现象，在制度创新的同时加强政策坚实落地。

 

文章摘自2016年9月13日《中债资信》

图片来源：找项目网

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