10月15日，国务院发展研究中心原党组书记、副主任陈清泰向媒体表示，“在已经发布的文件中，管企业的部分很充实，但向管资本转型的部分则缺乏明确的思路，措施也略显薄弱。”

 

　　陈先生的见解点出了国资监管体制改革的一个理论和实践问题：国有资产和国有资本的异同是什么?由此衍生出三个层次相关问题。

 

　　第一层次：国有资产、国有资本的存在形态是什么?两者是什么关系?

 

　　第二层次：国有资产如何转变为国有资本?资本化的目的是什么?

 

　　第三层次：国有资本管理究竟该管什么?

 

　　回顾去年出台的纲领性文件《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见>》，其中第四部分专门提到如何完善国有资产管理体制，内容节略如下：第一，以管资本为主推进国有资产监管机构职能转变;第二，以管资本为主改革国有资本授权经营体制。改组组建国有资本投资、运营公司，探索有效的运营模式，…开展政府直接授权国有资本投资、运营公司履行出资人职责的试点;第三，以管资本为主推动国有资本合理流动优化配置;第四，以管资本为主推进经营性国有资产集中统一监管。

 

　　其后出台的《国务院关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》对国有资产监管机构与国有资本投资、运营关系做了一些明确。

 

　　这些官方论述的出发点是完善国有资产管理体制，解决目前监管体制不足的方面，并不认为两者是一种体制替代关系。比较具体的内容是要求在国资监管机构和国企之间组建新的中间层：国有资本投资、运营公司。

 

　　就本文提到的第二个层次而言，国有资产资本化的重要途径是股份制改造，实现资产证券、股票化，主要方式是境内外上市，从现有的统计数据来看，商业类的国有企业相当数量实现了境内外上市，据统计，全国国有企业改制面已超过80%，中央企业所属企业中，股权多元化比例已达到67.7%。总体来看，公益类国有企业的上市企业数量少一些，意味着其市场化和资本化的程度也低一些。

 

　　这种现状提出两个问题：

 

　　第一，是否所有国企都要求实现境内外上市?如果不是，市场边界在哪里?从目前上市情况来看，商业类、公益类国企都有一定数量的上市公司，国资监管机构并没有规定哪类国企适合上市，哪些不适合，也没有出台过相关管理政策，境内外上市基本上是一企一策，资本经营也是碎片化。这种情况不利于和政府的宏观产业政策对接，也不利于调控力道的形成。

 

　　第二，国企的资本经营该如何搞?国企实现境内外上市后，多数企业重点是按照《公司法》和国资监管机构要求建立企业法人治理结构和信息透明制度。而对新出现的资本市场和股票买卖多采取被动应付的态度，持续融资可能性考虑很少，不关注企业股票市值浮动，冻结所持股份，既不买也不卖，出现企业经营和资本市场两张皮的现象。

 

　　国企上市之初，目的一是改制，建立规范的法人治理结构，使企业制度现代化;二是募集资金，发展业务。

 

　　现在检视这两个目的：

 

　　法人治理结构虽然建立，但根治不了体制中存在政企不分、一股独大的问题。

 

　　企业信息虽然公开披露，但外部监督乏力，形同虚设。

 

　　多数国企在初次融资后，缺乏持续融资能力，平时经营也甚少关心企业股票的走势和涨跌，更难采取商业行为维护股票市值。

 

　　企业并购活动也很少通过资本市场交易。如大型央企之间的并购重组基本上是行政无偿划拨，几乎没有通过公开市场完成交易的。2003年-2014年，央企总户数从196家降到112家，通过兼并退出的央企为80家，通过破产、撤销、调整退出的为3家，合资新组建、接管移交企业新增8家，“加减法”都有，2015年至今陆续有南北车、中远中海、招商外运等五、六组大型央企整合，仍是采取行政划拨方式。供给侧改革、压缩剩余产能等措施也基本上通过行政措施实现，这固然可以降低大量交易成本，但也失去了资本市场的效果检验。

 

　　因此说，目前的国有资产资本化也就是完成建立法人治理结构框架、上市融资等初始目标，面对规模不断壮大的国有资本市场，缺乏长远目标和明确、清晰的产业政策。

 

　　笔者认为从国有资产到国有资本概念的形成、发展到一定规模，这是国有资产适应市场经济的结果，也赋予了国有资产新的特性和管理内涵。

 

　　一、国有资产经营和国有资本经营相对分离，国有资产经营管理一般是以单个企业组织进行，国有资本经营可以以一个企业的证券资本为对象，也可以是数家企业的资本为对象，形成国企群组，集中开展投资、经营活动。

 

　　二、国有资产经营很少考虑和国家产业政策的结合问题，即使有所结合，也只是从个别企业的角度。多个企业的协调必须由上级国有资产监管部门负责组织，以形成合力。国有资本经营一般是对某个行业的国有资本进行统筹经营管理，是执行国家某个行业或产业政策的抓手，比所谓金融、财政政策更为精准。

 

　　三、国有资本经营的主要方式是通过股票买卖或换股行为增减对相关企业股份比例，这不仅有增量变化，也有存量变化;不仅针对国有资本部分，也可能涉及到非国有企业的资本，这种流动性打破了国有资本和非国有资本的边界，这将会对资本市场部分企业股票产生新的影响。

 

　　按照这种理解，笔者认为国有资本投资公司、经营公司是一种产业基金性质，代表国家执行某一行业或数个行业的产业政策和资源布局，同时类似于证券公司的经营，通过股票的买卖获取市场溢价收入，或通过分红获取资本收益。这赋予了这类公司经营的灵活性，也带来了经营的巨大风险。

 

　　鉴于目前国有资本上市股票市值数量巨大，而资本市场的风险远高于实业经营，如自由交易会对股价和债券市场产生较大的波动，影响到资本市场的稳定和安全，因此，国有资本经营要解决这样几个问题：

 

　　1、必须深入研究国有资本的产业政策，国有资本在哪些产业集中?在哪些产业退出?集中度是多少?控股或参股比例?只有产业政策清晰，国有资本流动才有明确的市场流向和重点。

 

　　国有资本在多个领域保持极高比重。目前，电信、民航、石油、电力及部分市政公用事业改革虽已启动，但只是实现了政企分离、形成或初步形成国企之间的相对竞争、初步建立了行业监管的框架，在放宽市场准入，允许更多国有与非国有企业参与竞争等方面，改革仍不到位，非国有资本难以进入。

 

　　尽管过半国有资本布局于基础行业和重化工业，但仍有40%多的国有资本处于一般生产加工业和商贸服务业。因此国有资本整合面临较为复杂的局面，既有一些基础产业产能过剩，必须实行供应侧改革，也有产业分布过宽、过广的问题，需要调整退出，还存在开放产业准入，实行混改等问题。既有市场总体定位，也有行业布局，具体如企业控股或参股比例，这都需要加强国有资本的产业政策研究，不能采取碎片化经营。

 

　　2、国有企业的股票市值管理要有额度管理，逐步开放，不能过于自由。不然如此庞大数量的国有企业股票在市场自由流动，会引起股价剧烈涨跌和股民不安，必须找准执行产业政策和资本追求利润的度。

 

　　3、国有资本的绩效考核不同于国有企业，利益刺激机制应该市场化。

 

　　至于国有资本投资、运营公司能否改善现有国有资产监管体制存在的政企不分、政资不分等痼疾，取决于国资监管机构对其定位和授权。

 

（文章摘自2016年12月30日《一财网》）

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