央企混改后国有股权的管理应当改变行政化的管资产、管企业、正面清单以及行政管制的模式，建立市场化的管资本、管股权、负面清单、依法治理的管理模式。通过完善国有资本授权经营体制，以国有资本运营公司和国有资本投资公司(以下简称“国有资本运营公司和投资公司”)为产权纽带，着力于实现国有企业的彻底去行政化，为发挥市场在资源配置中的决定性作用创造条件。

 

　　国有经济结构的调整相应地体现为国有资本布局结构的优化，国有经济活力更多地体现为国有资本的流动性和投资运营效率以及混合所有制企业的竞争力提升。

 

　　混改后的国有股权管理的三大转变

 

　　一是从管企业向管股权转变。国有资本将成为新的管理抓手。国资管理机构作为国有资本的出资人代表不再直接行政干预企业日常管理和经营，其对国有资产管理不能等同于对企业法人财产的管理，而是体现为对国有股权的管理。

 

　　二是从正面清单思维向负面清单思维转变。十八届三中全会指出，公有制经济和非公有制经济都是社会主义市场经济的重要组成部分，都是我国经济社会发展的重要基础。公有制经济财产权不可侵犯，非公有制经济财产权同样不可侵犯。国家保护各种所有制经济产权和合法利益，保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公开公平公正参与市场竞争，依法监管各种所有制经济。国有资本不再享有特定领域的天然垄断地位，应当打破长期以来对于民资外资所设立的各类 “玻璃门”“旋转门”“弹簧门”，转变计划经济时期非国有资本“正面清单”思维的投资准入模式为市场经济条件下非国有资本“负面清单”思维下“法无禁止皆可入”的投资准入模式。未来，国有资本应当严格按照“负面清单”的规定实现有序进退，国有股权的持股比例及管理应根据对“负面清单”的动态调整而动态确定。要鼓励混合所有制企业引入职业经理人和推行员工持股。

 

　　三是从行政管制向依法管理转变。长期以来，国有资产管理机构对国有资产管理采取的手段是行政管制和行政干预，这与国有企业作为市场竞争主体的地位是不相符的，也与未来我国实行更高程度的对外开放的政策要求不相符。为此，应当严格按照十八届四中全会关于依法治国的要求，实现对国有资产的依法管理和对国有资本的依法投资运营。在法制化和市场化的新形势下，国资管理机构应当严格按照“法无授权不可为”的原则简政放权、依法履职、转变职能，定位于专门的行政管理部门;主要通过法律政策及评价考核标准办法的制定为国资管理提供支撑、服务和保障，严格按照《公司法》的规定对国有资本运营公司和投资公司以及国有资本出资企业行使股权和基于股权的表决权、分红权。

 

　　混合所有制改革中非公资本的准入原则

 

　　在央企混合所有制改革中，垄断及国资绝对控制领域向非公有资本开放，要坚决摒弃行政准入与行政批准的思维及做法，引入“法无禁止皆可入”的规则。只要没有负面清单公示，非公有资本都可以进入到这些领域进行投资。当然，在垄断及国资绝对控制领域向非公有资本开放的程度上，也可以参照市场经济发达国家就某个领域经营进行立法的做法，通过立法限制非公有资本对某个领域的进入。如果某个垄断及国资绝对控制领域不允许非公有资本进入，应通过“禁止准入类”负面清单予以禁止。需要强调的是，行政指令及行业规则等非法律性文件不应成为禁止非公有资本进入的招牌。对于负面清单领域的国有独资企业或独资公司以及一些特殊功能或承担特殊责任使命的央企，除了按照《公司法》等法律进行规范外，还应当采取特别立法形式进行特殊管理，即“一企一立法”，通过对各家企业单独立法而明确企业经营范围、管理方式及经营方式等。

 

　　直接授权好于间接授权

 

　　除负面清单领域及一些特殊功能的央企外，绝大多数央企都要推进混改，央企混改后的国有股权实行授权管理或委托管理。通过授权管理或委托管理的中间层使政企得以分开，同时根据资本所有权、法人财产权、企业经营权相互分离的理论，政资、资企之间也应当实现相互分开、互相制衡。通过国有资本的授权经营体制改革，实现国有资本的专业化运营与国有企业的市场化经营。所谓国有资本授权经营体制改革，就是通过体制性重构，把国有资本运营权授给市场化经营主体，保证其对国有资本行使相对独立的投资运营权，通过国有资本的专业化运营与国有企业或国有控参股公司有偿占有使用经营性国有资产，实现国有资本保值增值。国有资本投资运营的市场化平台应以新组建的国有资本运营公司和投资公司为依托，把不依赖政府行政力量而公平参与市场竞争的国有资本运营公司和投资公司塑造成为国有资本运营的专业化、市场化主体。除此以外，对于国有资本运营公司和投资公司不能全部覆盖的国有股权可以采取委托管理模式。

 

　　国有资本的授权经营可以分为直接授权和间接授权。直接授权是国务院和地方各级人民政府直接把国有资本的投资运营授权给国有资本运营公司和投资公司，间接授权是国务院和地方各级人民政府先把国有资本的投资运营授权给一个行政化的国有资产监管机构，再由国有资产监管机构向国有资本运营公司和投资公司进行授权。若采用间接授权方式，将会出现“双重出资人”的问题，即国资监管机构作为政府层面的非商业化出资人，国有资本运营公司和投资公司作为商业化的出资人。间接授权方式下，国有资本的终极所有权人与国有企业之间的委托代理链条太长，而且夹杂行政和市场的双重色彩，一方面，“两个婆婆”使国有企业无法真正成为纯粹的市场主体，必然会束缚国有企业的主动性和创造性，降低国有资本的活力和投资运营效率以及增加管理运营经营成本;另一方面，很容易出现“一放就乱”“内部人控制”和“一管就死”而导致“行政管制”的两难困境，无形中会加大国有资本投资运营的不确定性和风险，导致公共利益受损。直接授权模式下，政府、国有资本运营公司和投资公司、国有企业之间的关系更为清晰且简单，各主体的职责权限比较明确，能够很好地形成相互分权、互相制衡的格局。因此这种方式更符合市场化改革和政府职能转变与简政放权的要求，是市场经济发达国家的通行做法，应当坚持并予以强化。

 

　　国有资本运营公司和投资公司应在央企国有股权管理中发挥关键作用

 

　　通过授权经营体制改革，国有资本的投资运营主要交由市场化的国有资本运营主体即国有资本运营公司和投资公司，国有资产不再被央企无偿占有使用，政府只作为国有资产管理的行政主体，国有资本运营公司和投资公司将成为央企国有股权管理的市场化主体，并在央企国有股权管理中发挥关键性作用。在具体运营上，国有资本运营公司和投资公司可以通过国有资本的持股、国有股权的减持变现及各种资本运营技巧的运用对央企进行国有股权管理，实现国有资本的保值增值;国有资本运营公司和投资公司通过产业投资或资本运营发挥其在国有股权管理中支持产业结构调整与升级的作用。

 

　　首先，国有资本运营公司与国有资本投资公司的功能区分。

 

　　国有资本运营公司在功能上可定位于纯资本运营，是专业化的国有资本运营公司，可以跨所有制、跨区域甚至跨国界从事国有资本运营，不仅追求国有资本保值增值，而且追求国有资本收益最大化;在遵循市场公平竞争的大原则下，国有资本运营公司可以依托国内国际资本市场、专业化资本运营人才、科学化的股权投资组合等，不断提升竞争力与盈利能力。在具体运营上，国有资本运营公司可以通过国有资本的持股、国有股权的减持变现及各种资本运营技巧的运用而追求收益;国有资本运营公司既可以对国有企业持股、增持、减持甚至变现退出，也可以对民营企业及外资企业持股、增持、减持或在获取收益后全部变现退出;待其发展到一定阶段还可以从事跨国投资和跨国资本运营。国有资本投资公司在功能上定位于产业投资的国有股权经营，其依托产业发展与产业竞争力提升;不同的国有资本投资公司在产业布局上会各有侧重，就某一家国有资本投资公司而言，要在其国有股权分布的领域通过国有股权经营支持产业结构调整与产业升级;大型或特大型国有资本投资公司可以跨一个以上或两个以上有关联的产业领域，并在这些产业领域中发挥国有资本控制力、影响力及带动力的作用。国有资本运营公司与国有资本投资公司的功能区分决定了其运营模式的差异。

 

　　其次，以新设或重组的方式组建国有资本运营公司与国有资本投资公司。

 

　　着眼于国有资本运营公司与国有资本投资公司的功能区分，可以以新设方式组建国有资本运营公司、以重组方式组建国有资本投资公司。所谓新设是指各级政府通过国有资本经营预算支出的出资设立国有资本运营公司，比如在中央政府层面，未来3—5年可以通过国有资本经营预算支出300亿—1000亿元，设立2—3家国有资本运营公司，在国有资本运营公司设立后，中央政府还可以分次把一些产业属性不强、国有相对控股与参股公司的国有股权直接划转给国有资本运营公司。所谓重组是指依托现有条件成熟的国有企业集团，通过资产重组和少量国有资本增量注入而组建国有资本投资公司，国有资本投资公司在设立上要重视产业属性及产业升级导向，尤其中央政府层面的央企不仅分布在国民经济的若干大产业，而且往往都处于各产业的上端或上游。因此，哪些央企集团可以重组为国有资本投资公司、在中央政府层面重组设立多少家国有资本投资公司，要反复论证，倾听多方面意见与建议。当然，通过新设方式组建国有资本运营公司、重组方式组建国有资本投资公司，是相对而言的，不具有绝对性。

 

　　国有股权及价值变动应纳入国有资本经营中长期预算

 

　　与央企混合所有制改革相同步相协调，国有资本经营预算应当从“重收益预算”向“重资本预算”转变;国有资本预算要更加突出管理、治理及调控功能而避免强化单一的收支功能，更加关注国有资本的流动及布局结构，通过支持方式创新而实现国有资本收益的全民共享。随着更多的央企完成混合所有制改革，要启动国有资本经营中长期预算编制。央企混改后的国有股权及价值变动应当纳入国有资本经营中长期预算。具体而言，国有控股公司(包括绝对控股公司和相对控股公司)和国有参股公司应全部纳入国有资本经营中长期预算范围。可以尝试从编制3年的国有资本经营预算逐步过渡到编制5年甚至10年的国有资本经营预算。5年或10年的国有资本经营中长期预算要尽可能与国家“五年”发展规划、中长期财政规划相同步。同时，按照资本预算的要求，国有资本运营公司和投资公司要受到国有资本经营年度预算和国有资本经营中长期预算的约束。

 

　　国有资本经营预算的支出应当严格定位于国有资本功能的更好实现，进一步强化国有资本经营预算作为政府宏观调控重要衍生手段的功能和作用，并不断创新其支持企业发展和补充公共事业发展的手段，可以考虑把更多国有股权划转社会保障基金管理机构持有，分红和转让收益用于弥补养老等社会保障资金缺口;也可以在国企改革中从国有资本经营预算收益中列支部分改革成本，用于历史遗留问题尤其是“人”的保障问题的解决，同时逐年提高国有资本经营预算收入向一般公共预算划转的比例。在加大国有资本经营预算支出弥补社保缺口力度与加大向一般公共预算划转比例的同时，国有资本经营预算的“资本性”支出方式要及时调整，可以通过国有资本经营预算支出设立的产业发展和引导基金吸引和撬动更多社会资本，进一步放大国有资本功能。

 

　　鼓励混合所有制企业引入职业经理人和推行管理层持股

 

　　引入职业经理人、管理层持股等配套措施对于激励管理层可以形成巨大的推动力，可以实现国家、企业和管理者的“激励相容”，增强管理层、社会公众以及投资者的信心。为此，一是要引入职业经理人，混合所有制改革要求混改后的央企交给专业人士进行市场化运营，全面推行市场化选聘、契约化管理的职业经理人制度，培育一批真正意义上的职业经理人，建立相应规则，明确高管层责任、权利和义务，严格聘用期管理和目标考核，畅通退出机制。职业经理人应通过市场以竞争方式由董事会选聘，在激励约束方面，以市场化的经营业绩为标准进行考核，采用市场化的薪酬结构和水平。二是要建立公平科学有效的长期激励约束机制。管理层持股可以增强社会公众和投资者对企业的投资信心，有助于稳定管理团队，从而建立有竞争力的企业结构。考虑到目前国际上已较少采用期权激励的方式，对于持股和股票期权这两种激励方式，建议采用管理层持股方式。对于员工持股，应当谨慎。若推行员工持股，应当在实行员工持股方案时统筹考虑，既要处理好管理人员与普通员工之间的关系，也要处理好新老员工之间的关系。同时，不论是推行管理层持股还是员工持股，应当配套制定并出台相关税收优惠政策。

 

图片来源：找项目网

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