健全以“管资本”为主的国资监管体制，是保驾护航新一轮国企改革深化的重要举措。

新一轮国企改革深化提升行动突出国企改革要围绕“国之所需、服务国家战略”，要着力提高央国企核心竞争力和增强核心功能。通过健全以“管资本”为主的国资监管体制，是保驾护航新一轮国企改革深化的重要举措。基于研究院体系化研究与实操案例分析，本文将从“转职能—提效率—防风险”三大维度，全面回答“管资本”后的国资监管机构“是什么—做什么—怎么管—管什么—管到位—管高效”六大问题。

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转变国资履职思维：回答国资委“是什么+做什么”

(一)是什么：重塑国资委履职方向

一是明确两定位三职责。两定位，准确把握国资委作为国务院直属特设机构、国资委党委作为党中央工作部门职能定位，深入推进国资监管机构职能转变，着力构建与党的集中统一领导优势相适应、组织动员优势相衔接、集中力量办大事制度优势相配套的中国特色国有资产监管新模式。三职责，按照“法定职责必须为”要求，全面承担党中央、国务院明确的国有企业出资人职责，专司国有资产监管职责和负责国有企业党的建设职责，切实做好发展、改革、监管和党的建设工作，更好实现国有资产保值增值。

二是三条路径重塑履职方向。根据各地国资监管特点，存在三条可选路径，厘清国资监管机构与国有资本投资运营公司之间的职责分工。

路径一，三重职责优化模式。由国资委同时履行国有企业出资人、国有资产监管和国有企业党的建设职责。该模式适用于绝大多数地区

路径二，监管重点导向模式。由国资委履行国有资产监管和国有企业党的建设职责，授权国有资本投资运营公司履行国有企业出资人职责。该模式适用于国资体量偏小偏弱、需要通过改革倒逼国资国企转型发展的地区。

路径三，企业治理导向模式。授权国有资本投资运营公司同时履行国有企业出资人、国有资产监管和国有企业党的建设三项职责。该模式适用于运作范围有限，有条件将出资人职责、国资监管职责上移至上级国资监管部门的园区国资体系。

(二)做什么：厘清国资委履职重点

一是履行国有企业出资人职责。基于直接出资关系，聚焦资产收益、参与重大决策和选择管理者三大方向，履行出资人职责。具体而言，资产收益职责包含组织国有企业利润上缴、审核资本金变动等;参与重大决策职责包含对所监管企业经营方针、投资计划、预算决算、债券股权、改革重组等的审批和监管等;选择管理者职责包含对国有企业领导班子的任免和董事队伍的选派等。

二是专司国有资产监管职责。基于国家统一所有权职责，聚焦国资所有权监管与公共服务配合监管两大维度，履行国资监管职责。具体而言，包括政策制定，如起草制定监管制度、参与制定预算制度、建立和完善考核分配制度等;基础管理，如承担企业国有资产统计分析工作、承担所监管企业产权管理工作、统计与稽核所监管企业资产保值增值情况等;社会责任，乡村振兴和援疆援藏援青工作;能源节约和生态环境保护工作、指导推动所监管企业碳达峰碳中和等工作。

三是负责国有企业党的建设职责。基于国资委党委国有企业组织关系，聚焦党建工作、宣传工作和巡视工作三大方向，履行党的建设职责。主要包括通过积极推进所监管企业党的建设，确保所监管企业党组织按照党章等规定发挥重要作用;宣传工作方面，主要包括指导所监管企业新闻舆论工作、思想政治工作等;巡视工作方面，主要包括按照管理权限，组织开展巡视监督工作，指导所监管企业开展巡视巡察工作等。

提升国资监管效率：回答国资委“怎么管+管什么”

(一)怎么管：搭设国资委监管架构

一是优化国资布局结构，形成国资委+投资公司、运营公司和产业集团整体架构，持续推进整合重组与优化配置，打造彰显战略核心功能与具备市场竞争力的央国企集团公司。通过夯实“三类公司”功能定位，不断完善国资委统筹监管，国有资本运营公司、国有资本投资公司和产业集团分工配合的运营架构。

推动国有资本投资公司以服务国家战略、优化国有资本布局、提升产业竞争力为目标，在关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，按照政府确定的国有资本布局和结构优化要求，培育核心竞争力和创新能力。在钢铁、冶金、航天等特定领域，可借鉴宝武模式，通过战略性重组，推动央企与地方资源整合，实现集约化发展，打造代表国竞争力家参与全球化竞争的核心领军企业。

推动国有资本运营公司以提升国有资本运营效率、提高国有资本回报为目标，在战新产业投资、基金管理、金融服务、资本运营等领域，按照政府确定的进退流转目标要求，打造善于资本运作的专业团队与对接资本市场的手段工具。在母子基金、金融服务、市值管理等领域，可借鉴国企结构调整基金、军民融合基金、国有企业ETF基金等运作经验，强化央地联动，有效盘活存量资产资源、推动存量股权流转变现与战略新兴产业投资布局，服务现代化产业体系的构建与科技创新产业发展。

推动产业集团以持续做强做优做大主业为目标，坚持高质量发展道路，围绕主业经营提升核心竞争力、增强核心功能。强化龙头产业集团的战略引领，深化央地合作、校企合作，加大研发创新力度，整合地方资源，实现产业引领与科创驱动功能。强化重大基础设施、民生保障类企业集团的托底保障功能，整合要素资源，实现全国统一大市场的集中资源优化配置。着力根据产业集团的主业特点加快推进市场化、国际化建设进程，服务国家战略、完成重大专项任务等，实现实体经营稳中向好，为国有资本投资、运营提供实体经济支撑。

二是以“在线化”智慧国资监管平台为抓手，聚焦“展示层、应用层、数据层”三个方面，打造“一屏全览+数表智治+三业智营+数智N景+政企通办”路径建设智慧国资监管平台。顺应数字化发展大势，把握数字化发展机遇，以“一屏全览、监管智治、数智运营、政企通办”为主线，构建“数据汇聚、一网集成，实时在线、一键调取，全面协调、数据赋能”的国资国企监管应用平台，推动国有企业经营模式整体焕新，国资监管智能化水平不断提升。

打造智治监管展示层，着力搭建领导驾驶舱。依据国资监管工作需求，建立不同分析主题，运用大数据、人工智能、区块链等技术手段，结合最新数据可视化设计理念和方式，通过数据分析、归纳和融合，打造并构建覆盖国资监管领域可视化场景，以“一屏总览、一企一屏、一省一屏、一业一屏”等展现形式，实现“一键调取”全国国资国企综合数据和“一屏总览”全国国资国企运营态势。

打造智治监管应用层，着力搭建智慧监管系统与智慧运营系统。智慧监管系统重点聚焦国资委三项职责履职，开发投资管理、产权管理、财务管理、资产管理、党建管理等功能模块，实现对国资监管全内容、全覆盖的矩阵，实现对处置企业的实时监控。智慧运营系统重点聚焦企业主业范围内的场景应用，开发智慧工厂、智慧装备、智慧园区、智慧城市等“数智N景”，提升作业水平与发展能级，提升主业核心竞争力。

打造智治监管数据层，着力推动政资、政企数据打通，实现全域信息的共享共用。以国资国企混合云、国资国企专网和国资国企大数据中心为基础，获取区域大数据的统一运营权授权，开展数据资源资产盘点，建立数据资产清单，及时做好数据资产清单的审核、归类、汇总及标准化工作，提升数据质量和规范性，丰富数据产品种类，促进数据跨部门、跨企业的共享化与资源化利用。深度挖掘国资国企数据资源价值，提升数据生产供应能力与释放数据资源要素价值，用数据管理、用数据决策、用数据考核。

(二)管什么：开展国资委授权放权

一是根据权利来源，明确授权事项与放权事项范围，授权不授责，放权不放任。根据监管事项所属具体职责，明确权利来源，厘清授权事项和放权事项。授权事项是指来源于出资人职责事项，由国资委在履行出资人职责时授予国有企业董事会，仍然属于出资人权利事项，权力转移但责任没有转移。放权事项是指来源于国资监管职责的事项，是由企业依法自主决策的或延伸到子企业的事项，由国资委下放或取消权利，权力转移同时责任转移。

二是根据三类公司定位，明确授权重点与内容，实行共性相统一、个性差异化的授权放权体系。国资委授放权的具体内容可分为共性授放权的基本事项和个性授放权的差异化事项两类。

共性授放权内容包括投资决策流程、交易进场规范等体制问题相关事项，三项制度改革等机制共性问题相关事项。

个性授放权根据投资公司、运营公司和产业集团的类别属性，实施差异化的授权放权体系。对国有资本运营公司授放权关键事项包括对本部及实际持股企业在主业管理、投资管理、产权管理、财务管理、选人用人和薪酬激励等方面的授放权，以及对名义持股企业在公司治理、分红收益、重大事项决策等方面的授放权。对国有资本投资公司授放权的关键事项包括，董事会确定1—2个新业务领域，经国资委备案后在投资管理上视同主业对待;董事会自主决定五年发展规划;董事会市场化选聘经理层;审核公司下属非上市公司中长期激励计划等。对产业集团授放权的关键事项包括，董事会决定开展五年发展规划;董事会按照企业发展战略和规划决策适度开展与主业紧密相关的商业模式创新业务，国资委对其视同主业;董事会在5%-15%的比例范围内提出年度非主业投资比例限额，报国资委同意后实施等。

防范国资运营风险：回答国资委“管到位+管高效”

(一)管到位：构建国资委闭环体系

一是以分类为基础，进一步优化分类方式与分类管理，推进专业化监管。坚持管好与放活相结合，以提升国有企业核心竞争力、增强国有企业核心功能为目标，分类推进改革、分类促进发展、分类实施监管、分类定责考核。

分类推进改革发展，根据国有企业分类施策历史沿革，结合深化国有企业分类施策现实需求，调整国有企业类别，突出国有资本投资、运营公司类别。基于中央企业和地方国企存在的社会责任差异，在中央企业层面，保留商业一类、商业二类和公益类企业，在具体施策层面突出投资运营类企业。在地方国有企业层面，根据各地国有企业实际情况，单列投资运营类企业，突出产业集团等产业链链主企业，突出经营对象为人才、园区等要素的平台类企业。

分类推进考核激励，根据国资央企分类调整，发挥分类考核激励的指挥棒作用。注重产业引领和要素赋能类企业考核制度改革，要以不断加强资源配置优化为施策导向，制定符合产业发展规律的、功能与市场双平衡型的考核指标，强化长周期考核。对投资运营类企业，宜构建与市场挂钩的考核、激励制度，以企业核心竞争力的提高，引导该类国有企业面向全部本级国有资本开展投资运营。

二是以全域监管为基础，构建“直接监管+委托监管+指导监管+受托监管”国资管理体系，推进体系化监管。按照“一张清单、一份协议、一个指引和一套模板”思路，推进不同属性国有资本全覆盖监管。

制定直接监管企业管理事项正面清单，厘清国资委与出资企业界面关系。直接监管企业涵盖由本级政府授权国资委直接履行出资人和管理人职责的企业，由国资委作为监督主体，以《中华人民共和国公司法》为主体，实施“公司章程、契约考核、收益收缴、风险控制、信息化和社会协同”等管理。

制定委托监管企业国资委托监管协议，厘清国资委与委托机构界面关系。委托监管企业涵盖由本级政府授权国资委履行出资人职责，但委托其他行业部门履职管理人职责的企业，由行业主管部门作为监督主体，实行国资统一授权、监管统一规则、经营统一评价、增量改革通盘考虑。

制定指导监管国资国企工作指引，厘清上级机构对下级机构的指导重点。指导监管对象涵盖区域内下级政府授权履行出资人职责的机构，下级国资委为监督主体，构建监管统一规则、经营统一评价、资源功能优势互补的新格局。

制定受托监管企业三会议案模板，厘清内部各治理主体权责界面。受托监管企业涵盖区域内以各种主体成立的集体企业，由集体资产管理办公室为监督主体，通过对经济联合社、理事会与经营层等治理主体权责的梳理，构建“各司其职、各负其责、协调运转、有效制衡”的集体企业治理机制。

三是以“一章两制”为基础，健全“事前、事中、事后”的国资闭环监管体系，推进法治化监管。以全面预算管理、公司治理为重点，以契约考核与审计稽查为抓手，构建国资监督管理工作闭环。

事前，以公司章程为基础，以现代企业治理制度和国资基础监管制度为两翼，推进国资国企规范化运作。以公司章程为载体，嵌入国企改革三年行动重点成果内容，作为国资委与企业集团界面关系界定的基础。以现代企业治理制度为左翼，通过规范股东会、党委会、董事会、经营层等规则指引，明确各治理主体权责界面;以国资基础监管制度，通过规范规划类、重组类、改革类、主业类、投资类、财务类、产权类、资产类、监管类、法制类、风控类、追责类等国资监管制度，推动企业规范行权。

事中，以全面预算管理和公司治理为核心，通过开展全面预算管理和委派产权代表方式，深度了解企业日常经营管理，把控企业风险的关键环节。以全面预算管理为重点，纳入投资、人力、资本等事项，掌握企业实际经营态势。以产权代表为抓手，通过委派其参与企业投资、融资、项目等重大事项预案制定与决策执行等，全生命周期参与企业决策经营与掌握企业运作态势，高效维护出资人的合法权益。

事后，以契约考核和审计稽查为抓手，通过契约考核刚性兑现企业经营成效，通过审计稽查严肃处理企业运作问题。推行任期制契约化管理，签订任期协议、实施契约考核，构建国有企业新型经营责任制。开展专项审计与全面稽查，及时发现企业经营管理违规情况，开展科学追责。

(二)管高效：推进国资委协同监管

一是聚焦企业层面。构建党委领导、纪委统筹，涵盖各治理力量与部门力量的内部“大监督”体系。内部治理力量包括党委成员、董事、监事、产权代表等，内部部门力量包括财务部门、审计部门、风控部门、巡查部门等。通过联合会议方式统筹安排，各部门根据分工，聚焦招投标、投融资、购销、大额资金使用及改革改制等重点领域，根据自身职能分工，发挥专业优势，寻找企业风险点。发挥各自专业优势，针对问题提出整改措施，共同推进整改有效落实，综合运用组织处理、扣减薪酬、党纪政务处分和追究刑事责任等手段加大责任追究力度，化解企业风险点。

二是聚焦国资委层面。以“综合监督、业务监督、责任追究”的“三位一体”监督机制为基础，构建委内“大监督”体系。综合监督是狭义的监督，是相对独立的监督系统;业务监督是业务管理配套，也是综合监督的扩展;责任追究是监督成果的重要运用方式。监督的落实有赖于专业能力、制度建设和信息运用三大要素。专业能力方面，根据委内不同监督主体和方式独特能力特点，促进能力优势互补，发挥各自作用，实现能力聚合。制度建设方面，形成系列有利促进多位监督主体和方式高效协同的制度安排，推进委内监督力量高效协同。信息运用方面，建立信息共享平台，明确信息共享范围、内容、方式等，提升数据集成和分析能力，为高效调动监督资源和开展更加精准的监督工作提供数据信息支持。

三是聚焦部门层面。由国资委主动联合纪检监察、审计与组织部门，形成内外协同监督机制，构建外部协同监督体系。一方面，主动联合审计巡视巡查部门，将审计、巡视巡查报告反映问题纳入整改监督闭环管理，强化问题整改结果运用。另一方面，主动联合组织部门、纪检监察部门，将企业监督发现问题移交纪检和组织部门，强化追责与综合考核结果应用。

来源:《上海国资》杂志

作者:李郡

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“管资本”国资监管体系