2019年10月底，国务院国资委发布了《关于印发的通知》(国资产权〔2019〕653号，下称《混改指引》)。尽管该文调整对象明确为规范中央企业的混合所有制改革，但实际上对各地方国有企业的混合所有制改革同样具有直接的指导作用。因此，全面、准确理解《混改指引》相关规定，有利于推动全国各地国有改革三年行动方案的有序实施。本文结合作者近几年承办的五十多例国企混改项目实务经验，对《混改指引》所涉相关事项作如下解读。

一、关于可行性研究与稳定风险评估

《混改指引》提出的基本操作流程第一项就是“可行性研究”。我们认为，所谓可行性研究，就是对拟混改企业推进改革的必要性和可行性进行分析与论证：首先，要根据现行法律法规和新一轮改革文件精神，分析拟混改企业是否属于合适的改革主体对象(如实行员工持股，需纳入试点范围或是否属于文件规定的国有科技型企业);其次，要站在上级集团或国资监管机构角度，弄清拟混改企业属于何种功能定位，上级集团或国资监管机构对拟混改企业的战略发展规划或要求，以判断其是否合适混改、为什么要混改，或选择何种混改方式;再次，要结合拟混改企业自身的业务、资产、人员构成情况，分析拟混改企业的现存问题以及突破发展瓶颈的迫切要求和有利条件，分析预判拟混改企业干部职工是否支持改革;最后，还应就混改后企业的治理结构、机制创新、发展前景与事业计划等进行科学论证与预测分析。因此，开展混改的可行性研究，应实事求是地分析、论证，不能做成“可批性”研究报告。

另外，《混改指引》提出，“可行性研究阶段，企业应按照有关文件规定，对实施混合所有制改革的社会稳定风险作出评估。”我们理解，可行性研究与社会稳定风险评估是相互关联、但各有不同内涵的两件事。前者需要从宏观到微观认真如实地分析进行混改的必要性和可行性，其中包括推进混改面临的社会稳定风险的简要分析;后者则是基于企业进行混改属于与广大职工利益密切相关的重大事项，需根据中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强社会治安防控体系建设的意见》等文件要求，对拟推进混改前可能影响社会稳定因素开展系统的调查，从合法性、合理性、可行性、可控性等方面科学地预测、分析和评估，制定风险应对策略和预案。如稳定风险评估等级在C级以下，则可以推进，如稳定评估风险等级为A或B，则不宜推进。

二、关于混改前置的资产重组

《混改指引》提出，“企业实施混合所有制改革，应合理确定纳入改革的资产范围，需要对资产、业务进行调整的，可按照相关规定选择无偿划转、产权转让、产权置换等方式。”我们认为，这一规定有利于产权持有单位根据拟混改企业的实际情况对其业务及相关资产进行合理的、必要的调整与处置。

第一，该规定并不意味着对所有拟混改企业的业务和资产都需要进行分割、分离调整处置，而应根据拟混改企业的改革实际需要，对拟混改企业的业务、资产进行必要的调整。如对不宜纳入混改范围的公益性业务、国企承担的社会服务功能业务，可在改革时将其业务剥离出来，对相关资产进行相应的处置。

第二，调整业务和处置资产一般应按“资产随着业务走、人员随着资产走”的原则，依法合规处置资产，合理分流安置人员。

第三，对国有独资企业之间、国有企业与其全资子公司之间的资产处置，可按无偿划转方式处理;除此之外的资产处置行为，应遵循《企业国有资产交易监督管理办法》(国务院国资委财政部令第32号)等相关规定，进行产权转让或产权置换。

三、关于清产核资程序

这是混改实务中往往令拟混改企业或其上级单位比较纠结的一个问题。而《混改指引》恰恰没有给予明确指引：“企业混合所有制改革前如确有必要开展清产核资工作的，按照有关规定履行程序。”那么，怎么判断是“确有必要开展清产核资工作的”情形呢?

我们认为，这不应由拟混改企业或其上级单位自行评判决策，而是应该按照现行有效的法律法规和政策要求来衡量：

《中华人民共和国企业国有资产法》第四十二条规定，“企业改制应当按照规定进行清产核资、财务审计、资产评估，准确界定和核实资产，客观、公正地确定资产的价值。”

《国有企业清产核资办法》(国资委1号令)第八条规定，“符合下列情形之一，需要进行清产核资的，由企业提出申请，报同级国有资产监督管理机构批准:(一)企业分立、合并、重组、改制、撤销等经济行为涉及资产或产权结构重大变动情况的……”

《国务院办公厅转发国务院国有资产监督管理委员会关于规范国有企业改制工作意见的通知》(国办发〔2003〕96号)以及《国务院办公厅转发国资委关于进一步规范国有企业改制工作实施意见的通知》(国办发〔2005〕60号)都专门强调要认真做好清产核资工作。

《国务院办公厅关于建立国有企业违规经营投资责任追究制度的意见》(国办发〔2016〕63号)也把“未按规定组织开展清产核资、财务审计和资产评估”明确列为需终身追责的违规经营投资事项之一。

可见，无论是法律规定，还是现行有效的政策文件均要求，国有企业改制引起的重大资产或产权变动，必须进行清产核资。而且，清产核资是完全独立、有别于财务审计和资产评估的前置程序。国企混改无疑属于引起重大产权变动的行为，一般都应当进行清产核资。其中的例外情形是：根据国办发〔2005〕60号文件规定，“企业实施改制仅涉及引入非国有投资者少量投资，且企业已按照国家有关规定规范进行会计核算的，经本级国有资产监督管理机构批准，可不进行清产核资。”

四、关于审计与评估机构选聘

关于国企混改对审计、评估机构的选聘，应注意以下三点：

(一)审计与评估机构的选聘主体。

《混改指引》提出，“实施混合所有制改革，应当按照《国务院办公厅转发国务院国有资产监督管理委员会关于规范国有企业改制工作意见的通知》(国办发〔2003〕96号)、《国务院办公厅转发国资委关于进一步规范国有企业改制工作实施意见的通知》(国办发〔2005〕60号)等规定，开展财务审计工作。”而国办发〔2005〕60号文件明确规定，“企业实施改制必须由审批改制方案的单位确定的中介机构进行财务审计和资产评估”。这就是说，央企非重要子公司混改的审计评估机构的选聘方，应该是央企集团公司(关键重要子公司的改制方案由国务院国资委审批)。但《混改指引》同时又规定，“评估对象为企业股权的资产评估项目，由产权持有单位委托，其中涉及增资扩股事项的，可由产权持有单位和增资企业共同委托”。那么，《混改指引》的新规定意味着央企非重要子公司混改评估机构的选聘主体已下放到产权持有单位(可能是央企一级，更多的是央企二、三级公司)。

我们认为，同一混改项目的财务审计和资产评估机构的选聘主体应该一致为宜，且根据从新原则，都应按《混改指引》要求，由产权持有单位选聘与委托，其中涉及增资扩股事项的，可由产权持有单位和增资企业共同委托。

(二)审计和评估机构的选聘范围。

《混改指引》强调了中央企业应当采取差额竞争方式在本企业评估机构备选库内选聘评估机构。而对财务审计机构，则没有强行要求在备选库中选聘。实务中，各央企基本可仍按谨慎原则，在央企原有的备选库中选择合适的大型审计机构。

(三)审计与评估机构的独立性原则。

《混改指引》要求，“选聘的审计机构近两年内在企业财务审计中没有违法、违规记录，未承担同一混合所有制改革项目的评估业务，与企业不存在经济利益关系。”这一规定意在强调审计与评估的独立性原则。从法律形式上讲，现有承办央企业务的大中型审计机构都不存在同时具有评估资格或职能的问题。只是因历史原因，不少评估公司是从会计师事务所分立出来的，可能还都属于同一投资人或实际控制人控制。因此，在实务中可按谨慎原则，尽可能避免选聘同一控制下的审计机构和评估机构。

五、关于引进非公有资本的条件要求

《混改指引》提出，拟混改企业应制定混合所有制改革方案，方案一般包括以下内容：“……引进非公有资本的条件要求、方式、定价办法……”

我们认为，拟混改企业在制定改革方案时，不合适提出引入非公有资本的条件要求，理由如下：

(一)就国企改革的必要性来讲，深化国有企业的改革，引入外部投资者，很难论证非得引入非公有资本投资者不可。如通过公开市场引入的投资者是国有资本投资方，也是一种实现国企股权多元化的改革。

(二)国企改革引入外部投资者，要充分发挥市场机制的决定性作用，主要通过产权市场、股票市场等市场化平台，以公开、公平、公正的方式进行。因此，就进场交易规则来讲，不宜提出投资方必须是非公有资本的这一限制条件。否则，明显违背不得有明确指向性或违反公平竞争原则。如通过公开市场方式引入了合适的非公有资本投资者，是实现了国企混改的结果，而不是进场交易引入投资者的目的。

来源;中国金融信息网

图片来源：找项目网

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