2020年政府工作报告提出国企改革目标是：“提升国资国企改革成效。实施国企改革三年行动。健全现代企业制度，完善国资监管体制，深化混合所有制改革。基本完成剥离办社会职能和解决历史遗留问题。国企要聚焦主责主业，健全市场化经营机制，提高核心竞争力。”其中进一步深化混合所有制改革是国企改革的重要突破口，是加快国有经济布局优化的关键举措。按照分工，该项工作由国家发改委和国资委两个重要部门联合牵头推进，中央重视程度可见一斑。

混改是对国企“残”和“缺”的自我革命

2018年6月，习近平总书记视察山东时针对国有企业改革不彻底的问题指出，我们有的国有企业主业没做好就去做房地产，去做金融，金融还违规。为此鲜明提出：“国有企业要搞好就一定要改革，抱残守缺不行，改革能成功，就能变成现代企业”。抱残守缺是国有企业较为普遍的问题，这些“残”和“缺”突出体现在以下几个方面。

(一)法人治理结构混乱，产权结构复杂。长期以来国有企业存在的主要问题就是公司治理结构不完善、制衡机制缺乏、内部行政化色彩浓厚、政企不分、政资不分等，导致国有企业改革不断在实现“政企分开、政资分开”和防止“内部人控制”之间矛盾中摇摆。

(二)主业不突出，战略路径不清晰，产品布局不合理。

国有经济分布过宽，整体素质不高，资源配置不尽合理。很多定义为国家安全和国民经济命脉的行业，需要国家严格计划、重点投入。现在这些领域基本实现了供求平衡、供大于求，甚至出现产能过剩。

(三)围绕规模、数量和资产做文章，自己的地种不好去种别人的地。在利润驱动下，许多国有企业运用资金、利息优势，大量涌入金融、房地产等行业，人为地推高房地产、股市泡沫，并积聚自身的经营风险。

(四)国有资本回报较低。近年来，国有资本增长速度较快，形成了庞大的规模，但上缴国家的利润较少。以央企为例，2014年、2015年，中央企业上缴利润与总资产之比为0.26%和0.25%，上缴利润与国有资本之比为1.03%和1.10%，均低于同期银行存贷款利率和同期通货膨胀率。

此外还包括激励机制缺失，考核制度失效，人浮于事，集团公司包袱沉重，面临资金链风险等等。推进国有企业改革应当以问题为导向。当前各方面对国有企业的问题比较一致的看法是，一些企业市场主体地位尚未真正确立，现代企业制度还不健全，企业办社会职能和历史遗留问题未完全解决等。除此之外，还有一些长期积累的尖锐矛盾有待进一步认识。只有准确把握国有企业的“残”和“缺”，才能准确对症下药。

当前国企推进混改面临的主要羁绊

目前多数国有企业混合所有制改革仍停留在股权多元化层面，没有体现混合所有制改革“改”的精髓，难以真正做到国有、民营资本的优势互补，在促进各类资本融合发展方面创新不够、力度仍不够大。

(一)部分企业仍然存在思想观念误区。当前人们对于国企混合所有制改革的思想认识尚不统一，对于混改的内容及方式等存在着一些误区和分歧，影响了国有企业推进混合所有制改革的决心和动力。一些地方、部门和企业对混合所有制改革的目的、意义和举措的理解上存在误区，认为混合所有制改革是通过股权多元化方式帮助国有企业“甩包袱”。

(二)相关政策规定难以操作。以国有企业分类为例，现实中要推进分类改革面临的难度不小。很多国有企业由于业务链条较长，而且公益类和商业类业务交织在一起，哪怕是很多看似商业性业务特征非常明显的公司都可能存在着公益性的业务。标准不明确，一些企业找不到自身的合理坐标，分类改革、分类监管、分类考核就无从谈起。

(三)民营企业参与混合所有制改革积极性有待提高。民营企业在与国有企业合作时，在股权、企业决策权等问题上往往处于弱势，难以取得企业经营的主导权，影响了民营企业参与国有企业混合所有制改革的积极性。

(四)历史负担和社会包袱问题。剥离企业办社会职能和解决历史遗留问题，不仅是使国有企业“轻装上阵”，真正成为市场主体、公平参与市场竞争的必要前提，也是推进国有企业混合所有制改革的重要保障。国有企业普遍存在的各类社会包袱和历史遗留问题，严重制约着混合所有制经济的深入推进。使得国有企业“不敢改”，民营企业等投资主体“不敢进”。

(五)国有资产流失责任顾虑。目前多数小型、一般竞争性领域及不具备竞争优势的国有企业基本已经退出市场，剩下的国有企业基本上都处于战略竞争领域和公益、保障性领域。国有企业改革已经进入深水区，“改到深处是产权”。大型国有企业在发展混合所有制过程中如何确保国有权益不损失，各方面都不同程度存在承担国有资产流失的责任顾虑。

国企推进混改的主要政策目标

国有企业混合所有制改革是深化国有企业改革的重要突破口，有利于放大国有资本功能、提高国有资本竞争力;有利于拓展民营资本发展空间，实现多种所有制经济相互促进、共同发展、共同繁荣;有利于完善企业法人治理结构、提高企业经营效率。要正确认识、积极坚定稳妥推进国有企业混合所有制改革。国企混改是要有效推动国有资本与非公有制资本交叉持股、优势互补、融合创新、共同发展，实现企业股权多元化，完善企业治理机制，提高国有资本经营效率。

(一)改法人治理结构。当前，国有企业发展尚存在一些深层次矛盾和问题，特别是企业法人治理结构不完善，内部人控制问题突出，推进国有企业混合所有制改革，正是解决这些深层次体制机制问题的重要突破口。通过开展混合所有制改革，能够借助不同性质资本的特点，实现不同所有制资本的优势互补、创新融合，形成各种产权主体有效制衡的企业法人治理结构，加快建立国有企业现代企业制度;能够推动国有企业健全优胜劣汰、管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减的内部管理机制，激发国有企业的内生动力;能够进一步明晰产权，强化不同产权主体之间的监督制衡，更加高效地规范约束国有企业资产处置、防范资产流失，实现国有资产保值增值。

(二)改管控模式。国有企业混合所有制改革的根本目的是要通过引入“所有者的眼睛”来提高监督效率和降低监督成本，完善企业法人治理结构，建立现代企业制度，是要提高国有企业经营效率、确保国有资本保值增值。通过“混改”引入市场化管理机制，变管企业为控资本。不能仅仅把“混改”作为国企脱困手段，而是要作为做优做强做大国有资本的重要举措，好的企业要通过混改更加强大，差的企业要通过混改转变面貌。

(三)改激励机制。以打造平台、环境、机制为核心，通过员工持股、股权激励，激发内部潜力，不能仅以选聘职业经理人替代。深化三项制度改革。劳动、人事和分配三项制度是企业经营管理机制中最根本的制度，是热点、焦点问题。按照“市场化选聘、契约化管理、差异化薪酬、市场化退出”原则，解决好组织配置与市场化选聘人员薪酬待遇的冲突问题。没有合适的土壤，好种子也发不了芽;没有好的制度环境，好的人才也留不住。

(四)改经营理念。混合所有制改革是针对当前国有企业仍然存在的产权模糊、投资主体不明确、投资方的权利和责任不清晰等问题，从完善国有企业公司治理机制入手，通过市场化途径引入非公有资本实现企业股权多元化，优化企业决策经营管理方式。混合所有制改革是要实现“国进民进”、“国民共进”、共同发展。聚焦公司主业，引入人才、技术、资金壮大主业，心无旁骛地种好自己的地。

资本市场将成为国企混改破局重点方向

今年国企混改重点将转入市场化机制改革，充分发挥非国有股东的积极作用，资本市场将成为混改深化的重要阵地。2020年是国有企业改革在重要领域和关键环节取得决定性成果的关键之年，国企改革三年行动正式启动实施，国企改革进入新阶段。今年全国两会期间，官方消息透露了国企改革的最新进展：当前，深化国企混改的实施意见正在制定中，混改政策的升级版即将面世。今年在多数国企混改的阶段性任务完成的基础上，重点将转入市场化机制改革，充分发挥非国有股东的积极作用，资本市场将成为混改深化的重要阵地。

(一)混改升级版呼之欲出

混改是国企改革的重要突破口。2013年以来，政府工作报告关于混改的提法屡屡发生变化，前年是“稳妥推进”，去年是“积极稳妥推进”，今年是“深化”。国家发展改革委在国新办举行的发布会上表示，接下来将着力提升国资国企改革的质效。今年会制定推进国有经济布局优化和结构调整的意见，深入推进已经公布的四批210户混合所有制改革试点。还会研究制定深化国企混改的实施意见，以此打造混改政策的升级版，更好地指导国有企业推进混合所有制改革，使混改在整个国资国企改革中能够更好地发挥突破口和“牛鼻子”的作用。国资委表示，今年改革的重点之一是积极稳妥分层分类深化混合所有制改革，特别是要推动混合所有制企业深度转化经营机制，充分发挥非国有股东的积极作用。

近半年来，关于混改的重磅文件接连出台。去年年底，国资委相继印发了《中央企业混合所有制改革操作指引》、《关于进一步做好中央企业控股上市公司股权激励工作有关事项的通知》，明确了央企混改基本操作流程、“混资本”和“改机制”相关环节操作要点，消除了以往混改实践中的很多“模糊地带”，让企业敢于去改，也知道如何去做，从而起到混改“加速器”的作用。中共中央、国务院近日印发了《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》，在积极稳妥推进国有企业混合所有制改革方面，《意见》明确，在深入开展重点领域混合所有制改革试点基础上，按照完善治理、强化激励、突出主业、提高效率要求，推进混合所有制改革，规范有序发展混合所有制经济。

《意见》首次对混合所有制企业的监管模式做出了明确和细化。对混合所有制企业，探索建立有别于国有独资、全资公司的治理机制和监管制度。对国有资本不再绝对控股的混合所有制企业，探索实施更加灵活高效的监管制度。接下来出台的混改政策升级版，将针对市场激励不足、要素流动不畅、资源配置效率不高、微观经济活力不强等问题，对混合所有制改革提出一些意见，重在“深化”，深层问题要突破。

(二)推动由“混资本”向“改机制”转变

混改为国有企业打造一个符合现代企业治理的、能够培养竞争力和创新力的治理体系，打破现行国有独家控制企业的体制，建立混合所有制，并通过“混合”增强企业经营者的约束力，避免盲目决策、盲目投资等现象的发生，有效提升国企运行效率。

当前，混改已进入了深水区，除了向垄断性产业推进之外，在混改深度上还有更高的要求。今年在多数国企混改的阶段性任务完成的基础上，重点将转入市场化机制改革，是由“混资本”向“改机制”转变。企业的经营效果主要取决于运行机制，国企混改要抓住以“混”促“改”主线，建立更加科学的法人治理结构和运营机制，真正激发国有企业内生活力动力。要加强顶层规划设计，实施精准混改。重点在优化股权结构、保障民企权益、完善监督管理制度、建立健全退出四个方面予以完善。同时，要破解国有企业领导的双重身份难题，探索开展职业经理人制度。积极推进混合所有制企业“改机制”，将国有企业的规范与民营企业的灵活、国有企业的公平与民营企业的效率、国有企业的监督与民营企业的激励有机结合，激发企业发展活力，助力“稳就业”“稳投资”“保市场主体”“保产业链供应链稳定”。

(三)大力推进国有企业资本化改造

今年是混合所有制改革深化之年，资本市场成为国企改革加速破局的重点关注方向，将国有企业巨额存量资产通过资产证券化、出售变现等措施，转变为流动性较强的资本。另一方面，国家深入推进国有企业改革，积极引入民间资本，发展混合所有制经济，正是国有资本与民间资本各取所长、优势互补的大好机遇，为民间资本规范发展、持续增值提供了难得的投资渠道和项目合作平台。随着国企改革系列配套政策文件的逐步落实，混合所有制改革必将大大拓展民营资本投资领域，有力激发民营资本投资动力，为民营资本发展开拓无限空间。

加大市场化并购上市公司力度，推动国有资产向上市公司集中，使上市公司成为国有企业主要组织形式和管理资本的重要载体。大多数充分竞争领域的企业上市，通过资本化、证券化等方式优化国有资本配置，提高国有资本收益。随着国有企业上市增多与向新兴产业进军，资本市场显得更为活跃。

资本市场已成为国企改革的重要阵地。国资委此前公布的数据显示，十八大以来，中央企业实施混改3700多项，引入非公资本超过1万亿元，混合所有制企业户数占比超过70%，比2012年年底提高近20个百分点;中央企业资产总额的65%已进入上市公司，营业收入的61%、利润总额的88%来自于上市公司。

混合所有制经济从本质上说就是不同所有制资本之间相互参股的股份制经济，是一种富有活力和效率的资本组织形式。以效益最大化和效率最优化为导向，在新的历史条件下推动国有企业发展混合所有制经济，依托混合所有制的多元产权架构及其运行机制，可以增强国有资本或公有资本对其他资本的辐射带动功能，吸引和放大民营资本投资，从而直接放大国有资本功能，激发国有企业内生创新动力，在市场竞争、资本流动和优化重组中不断增强国有经济的竞争力、创新力、控制力、影响力和抗风险能力。下一步应聚焦重点难点，以伤其十指不如断其一指的果敢，加速推动混改走深走实。

来源:中美嘉伦管理咨询

图片来源：找项目网

混改