国有企业混改政策背景

2013年中共中央《关于全面深化改革若干重大问题的决定》第一次提出积极发展混合所有制经济后，国家出台了《关于进一步优化企业兼并重组市场环境的意见》指导意见，2015年8月国务院颁布了《关于深化国有企业改革的指导意见》，到18年底，前后共出台22个配套文件，形成了“1+N”系列指导文件。混改体系文件的颁布完善，意味着国企改革顶层设计基本完成。

之后又颁布了《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》、《关于鼓励和规范国有企业投资项目引入非国有资本的指导意见》、《关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见》等文件，为国企混改明确了实施指导意见，标志着中央推进国企混改的决心。

国企混改的根本目的

国企混改的根本目标是转化国有企业经营机制，推动混改企业是在引入非国有经济实体的基础上转换经营机制。鼓励战略投资活跃于国有企业领域、加快推进混改运营机制趋向成熟，步推动国有企业不断推荐现代企业制度的完善，建立健全国有企业法人治理结构;提高国有资本利用效率和运行效率，增强国有企业实体的经济活力和抗风险能力，国有企业要通过混改的契机主动适应经济发展新动态;实现国有企业对社会市场各种所有制资本的相互促进、协同发展。

国有企业混合所有制改革目的是为了融合了不同性质的产权，利用民营企业的加入保证国有企业拥有充分动力源;民营性质产权的加入是要实现国企与民企优势互补。

国有企业混合所有制改革，有助于实现国有资本在产业结构的提升，调和国有与民营的对立，实现民资和国资的协同发展。

国企混改的适合领域

国家混改 “1+N”系列指导文件确定了混改不是“什么都混合”的改革;混改，要根据国有企业所承担的责任和具有的职能分类推进，混合的比例和结构，需要因时因地因事动态调整。

主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业，混改空间大。原则上都要实行公司制股份制改革，实现股权多元化，国有资本可以绝对控股、相对控股、也可以参股。

主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国有企业，要保持国有资本控股地位。

公益类国有企业可采取国有独资形式，具备条件的可推行投资主体多元化，还可以通过购买服务、特许经营、委托代理等方式，鼓励非国有企业参与经营。

国企混改的路径

混合所有制改革的本质是实现企业股权多元化，政策允许各类资本参与国有企业混合所有制改革。鼓励非公有资本参与国有企业混合所有制改革，非公有资本投资主体可通过出资入股、收购股权、认购可转债、股权置换等多种方式，参与国有企业改制重组或国有控股上市公司增资扩股及企业经营管理。支持集体资本参与国有企业混合所有制改革，明晰集体资产产权，发展股权多元化、经营产业化、管理规范化的经济实体。有序吸收外资参与国有企业混合所有制改革。引入外资参与国有企业改制重组、合资合作、鼓励通过海外并购、投融资合作、离岸金融等方式提高资源全球化配置能力。

从试点国有企业混改的具体做法来看，主要有开放式改制重组、引入战略投资、引入基金、整体上市或核心资产上市四个重要手段，但根据企业实际情况，多采用一个手段为主、多种手段组合的“组合拳”方式。开放式改制重组，通过业务、资产以及债务等要素的重新组合，优化业务和资源配置、减轻包袱、提高国企竞争力;引入战略投资者，通过引入国内外具有丰富的投资以及整合经验的专业的行业/财务投资者;引入基金，设立各种产业发展基金和国企改革重组基金等参与国有企业改革。整体上市或核心资产上市既是混合所有制最重要的实现形式之一，也是混改目标高度一致。

国企混改的员工激励

国企混改的另一关键点就是员工持股，员工可通过持股分享公司发展的成果，实现企业员工利益的一致，提高企业效率与效益。

国有企业员工常有限薪、工资总额等“激励天花板”，借助混改契机开展员工持股，激发人才，实现国企保障人才需求。

《国有科技型企业股权和分红激励暂行办法》(财资[2016]4号)要求坚持激励和约束相结合的原则，员工持股主要采取增资扩股、出资新设等方式，优先支持人才资本和技术要素贡献占比较高的转制科研院所、高新技术企业和科技服务型企业开展试点，支持对企业经营业绩和持续发展有直接或较大影响的科研人员、经营管理人员和业务骨干等持股。2016年8月，《关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见》发布，进一步明确了混改中员工持股的要求和具体措施。对于国有独资企业不能单一使用员工持股进行混改。

政策具体实施关键要点如下：

- 激励方式 -

选用激励工具不是越多越好。一般可选用的股权激励(长期激励方式，周期一般在3年以上)工具有股票期权、限制性股票、股权奖励等;现金激励(年度激励方式，周期为一年及以内)工具有利润分红奖励、成本降低奖励等方式。

- 激励水平 -

股份激励的员工持股总量方面，根据《关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见》国资发改革[2016]133号，员工持股比例应结合企业规模、行业特点、企业发展阶段等因素确定。员工持股总量原则上不高于公司总股本的30%，单一员工持股比例原则上不高于公司总股本的1%。企业可采取适当方式预留部分股份，用于新引进人才。

根据国资委发布的《关于规范国有控股上市公司实施股份激励制度有关问题的通知》，股份激励收益占年度薪酬总水平(含激励收益)不得高于40%。保守建议国有企业股份激励收益总额不超过员工现有薪酬水平的30%。

- 激励工具 -

原则上，国家鼓励国有企业探索利于提升企业绩效(规模、成长速度、盈利性等)的年度激励方式，因此一些国企或央企使用多种形式的年度激励，例如云天化集团针对亏损子公司设立的减亏额提成方式等。此外，针对成本降低奖励、超额利润奖励等形式都可以进行灵活使用。

人员分流举措

国企混改要面临的另一个关键性问题就是混改后人员分流，一些不适合岗位要求的员工的安置以成为国企混改一个关键性问题。解决好这一问题是国企混改的必要条件。

根据《国有企业富余职工安置规定》(国发[1993]111号令)和《中华人民共和国劳动合同法》等国家相关法律法规，人员分流的举措只有有内退和解除劳动合同两种方式。

内退成为大多数国企的选择

内退即距离法定退休年龄不足5年的，经本人申请，可推出工作岗位休养。内退期间公司按月发放生活费，生活费标准由企业自主确定，多采取现有工资标准打折的方式实现。同时按照相关规定缴纳基本养老保险、住房公积金等。

选择内退方案的优点在于：一是员工对企业依赖性很强，二是员工得到的收益大于解除劳动合同的收益，而风险最低。员工容易接受，便于操作。同时直观的表现就是通过生活费的打折减少了一部分人工成本支出。

存在的问题也较为明显：一是内退成本更高，企业需要承担最长5年的生活费和企业缴纳五险一金费用。按照深圳2017年职工平均8348元/月，生活费打7折测算，5年需要支付35万元，考虑企业缴纳的五险一金，总额共计约50万元，而解除劳动合同仅需最多支付20多万元。二是员工劳动关系仍然保留，后期存在劳动争议的风险。

优先选择解除劳动合同

按照劳动合同法，员工可与公司协商一致，依法解除劳动合同，公司按照法律规定给予经济补偿。

选择解除劳动合同的优点，一是从根本上解决国有企业人员问题，后遗症少，企业能够轻装上阵。二是虽然企业需要一次性支付大额经济补偿金，但相比内退的成本反而更低，且风险较少。三是在实践中还是有很多员工“等政策”，愿意拿到补偿金寻找新的机会。

解除合同依然存在一定的问题：主要就是需要一次性现金支付压力大，企业在生存困难时期，现金流相对较少，对会企业的正常运营产生影响。

国企人员分离实践的有效方式

归纳如下：

一、加强宣传，营造氛围，转变从业观念。公司内外思想一致，加强内部文化宣传，通过工会、职工代表大会、员工座谈会等多种形式多种场合，宣传公司用人机制的调整。同时可以员工分流之前可采取领导干部的竞聘与淘汰，让员工看到公司建立市场化用人机制的决心，转变从业观念

二、额外经济补偿金，公司可以考虑员工工作历史贡献，同时基于人文关怀，在国家法律法规的基础上，适当提高经济补偿金标准。如外企和互联网公司多采取的“N+4”补偿标准也是能够吸引员工的手段。

三、利用国家税务政策，引导员工解除合同，根据国家税务总局<关于国有企业职工因解除劳动合同取得一次性补偿收入征免个人所得税问题的通知>(国税发[2000]77号)的规定，员工一次性补偿收入在当地上年企业职工年平均工资的3倍数额内,按照深圳标准即30万元以内免征个人所得税，对于员工也有较强的吸引力。

四、强有力的组织和法律保障，企业为了做好员工的分流安置工作，需要组织好工会、人力、法务，以及政府相关机构，做好政策宣讲、疑难解惑、法律支持和思想宣传工作，让员工能够理解政策，没有后顾之忧。

来源:中智咨询

图片来源：找项目网

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