回顾2019年的国有企业(以下简称“国企”)混合所有制改革(以下简称“混改”)实践，国家在制度层面相继出台了多项具有实操指导意义的规范性文件，国企混改进入全面铺开阶段。我们认为，对于国企混改的总体框架，仍需进行全面把握和深入研究，任何一项混改细分条线的实务都离不开混改基本制度框架和基础理论的引领。本文拟通过对《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》(下称“《混改意见》”)《关于深化国有企业改革的指导意见》(下称“指导意见”)《中央企业混合所有制改革操作指引》(下称“653号文”)及与混改实操相关的政策规定进行归纳和提炼，总结混改中常见的法律问题及解决方案，以期为混改提供专业视角的基本框架和实操路径。

鉴于文章内容较长，我们将分为上下两篇推送。上篇主要就混改的政策法规体系、重点法规以及混改几种主要模式的实现方式及流程进行了论述，下篇将继续探讨混改中涉及的资产评估、清产核资、员工安置、划拨土地处理及治理结构完善等问题。

混改的政策法规体系

(一)混改法规政策一览

本轮国企改革是以混改为核心，多个层面共同推进的全面改革，不再只注重形式上的“混”，更加关注实质层面的“改”，除了通过引入战略投资者、实施员工持股等方式实现国有资本主导下的多种资本共同发展外，完善法人治理结构、提高国企市场竞争力，同时加强国有资产的监督是本轮混改更深层次的要求。

本轮混改的政策法规体系是以《指导意见》为纲领、《混改意见》为核心，多个政策性规定或指导意见各有侧重、互为补充、相辅相成的综合性政策体系。2017年，国资委主任肖亚庆发言称，国企改革顶层设计基本完成，形成了“1+N”政策体系，在政策取向上相互配合、在实施过程中相互促进、在实际成效上相得益彰。作者根据国资委官方网站信息[1]及公开资料，将2017年以来国企改革顶层设计中形成的“1+N(22)”个顶层设计的政策文件整理如下：

为回应国企改革顶层设计，中央各部门又针对具体事项和实践中的具体问题持续出台了若干配套文件，各地则结合自身实际制定了具有针对性的规则。从中央到地方，政策文件与操作细则相互配合，推动国企改革向纵深推进。

作为国企改革的关键环节，混改涉及多方利益的博弈和权衡，政策性强、影响广泛、关注度高。2019年，国资委在颁发653号文的同时，对混改涉及的49部制度规范进行了梳理，涉及清产核资、资产评估与交易、股权激励、劳动用工等重点事项，相关法律法规的梳理为混改过程的合法合规提供了重要的制度指引。

(二)《混改意见》的主要内容

作为国企改革的纲领文件，《指导意见》从引入非国资、国资入股非国企和员工持股三方面阐述混改的逻辑。在此基础上，《混改意见》更具体地明确了国企发展混合所有制经济的工作任务。

《混改意见》最大的一个亮点就是分类地规定了混改推进的要求：对于主业处于充分竞争行业和领域的商业类国企混合所有制改革，应充分运用整体上市等方式，积极引入其他国有资本或各类非国有资本以实现股权多元化;对主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国企，保持国有资本控股地位，支持非国有资本参股;对自然垄断行业，实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革，根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务，同时根据细分行业的不同，规定了部分行业非公有资本准入的负面清单;公益类国企则要求根据不同的业务特点，推进具备条件的企业实现投资主体多元化，鼓励非国企通过购买服务、特许经营、委托代理等形式参与经营。

《混改意见》将保护产权写入混改的四大原则之一，同时要求健全严格的产权占有、使用、收益、处分等完整保护制度;依法保护混合所有制企业各类出资人的产权和知识产权权益;在立法、司法和行政执法过程中，坚持对各种所有制经济产权和合法利益给予同等法律保护，有利于鼓励各类资本参与混改。

对于混改的实现形式，《混改意见》提出了多种路径，除非公有资本通过股权转让、增资扩股、认购可转债等形式入股国企外，政府和社会资本合作(PPP)模式、国有资本入股民营企业、优先股和特殊管理股以及混合所有制企业员工持股等均纳入混改措施进行探讨。

《混改意见》还要求混改实施过程中“严格程序，规范操作”，进一步健全国有资产交易规则，科学评估国有资产价值，完善市场定价机制，切实做到规则公开、过程公开、结果公开，杜绝国有资产流失。

(三)653号文的主要内容

国企混改实践工作的开展一方面落实了《指导意见》《混改意见》等政策文件的精神宗旨，另一方面积累了众多切实可行的实操经验，也暴露了不少尚待明确的理论和实务分歧，基于此，国资委立足于过往的中央企业混改工作出台了653号文件，总结了实践经验，明确了若干争议，旨在为央企的下一步改革提供更为明确且高效的操作指引，也将推动未来除央企外其他国企的改革。

653号文首次以部门规章的形式细化了央企混改的基本操作流程。在可行性研究阶段，强调应区分不同主业进行研究，一企一策;在方案制定阶段，结合混改实践经验，着重增加对“员工激励计划”“历史遗留问题解决方案”等问题的列举，强调企业职工利益相关事项在方案制定阶段的重要性;在决策审批阶段，承接以往关于改制方案审批的原则性规定，明确了不同功能定位之企业的方案审批程序和审批机关;在审计评估阶段，重申以往相关规定，再次强调混改中国有资产评估问题的重要性，并在后文就相关实操事项作出更为具体的规定;在引进非公有资本投资者阶段，列举若干常见的混改方案，强调各类社会资本在混改中的平等进入权;最后，在推进运营机制改革阶段，立足现代企业制度，从公司章程、三会职权、职工激励等角度论述治理结构的健全，旨在推动混改企业实现平等而有活力的公司自治。

653号文不仅明确了基本操作流程，而且围绕“混资本”与“改机制”两个重要问题对审计评估、引进其他社会资本及后续治理的操作要点展开具体论述。

在“混资本”环节，653号文细致规定了审计机构和资产评估机构的选聘方式及适格标准，并明确了若干具体事项，旨在为混改实践中的审计评估工作提供操作指南，避免在该环节极易发生的国有资产流失。653号文还分别规定了通过产权市场和通过股票市场实施的两种“混资本”方式的操作要点、关注问题及遵循原则，并明确指出，企业混改后继续保持国有控股地位的，若增资过程中国有股东拟转让其持有的少部分企业产权，则统一按照增资流程操作，产权转让价与增资转让价保持一致，该规定是对实践中存在的流程选择疑义和混乱的重要回应。此外，653号文积极鼓励符合国家战略、科创能力突出、具有较强成长性的企业在科创板申请上市，这既是央企混改后对外融资的重要途径，同时也将推动科创板市场的发展，落实创新驱动和科技强国战略，653号文彰显了混改对资本市场新态势的回应，也凸显了增强科研创新能力的混改新目标。[2]

在“改机制”环节，653号文承接以往政策文件关于完善现代企业制度的相关规定，强调：在企业治理方面，应经各方充分协商达成公司章程并以其作为治理基础;在企业管控方面，保障企业自主经营权，避免行政化管控，重申国有股东从“管企业”到“管资本”的职能转变。现代企业制度的完善，是混改企业提高治理效率的必经之路，653号文对相关内容的重申，也将增强非国有资本参与混改企业公司治理的动力。在剔除以往国有股东“大包大揽”的治理模式，完善现代企业制度的大框架下，公司管理层、员工的能力及积极性便尤为重要，基于此，653号文进一步对人才选拔机制、员工持股激励机制和激励方案的适用对象等内容进行了细化，将有助于提高正向激励机制的综合效果。

在“混资本”和“改机制”两个环节，653号文既从国资的角度，强调对国有资产流失的防范，也从其他社会资本的角度，鼓励非国有资本的参与和市场机制的引入，提高混改企业的发展活力和整体效益。653号文的出台，是对各类政策文件精神的重申，也是对混改实践的回应，尽管相关规定仅适用于央企混改，但该文无论是对操作流程的细化，还是对实操争议的解决，均对今后央企外其他国企的混改工作开展具有重要的指引意义。

国企混改的模式选择及一般流程

《混改意见》对混改措施采取了广义列举的方式，限于文章篇幅，下文对混改实现方式及相关法律问题的论述仅从国企股权层面的混合展开，即仅涉及狭义上的混改。

股权层面国有资本与非国有资本的合作是混改的最主要形式，合作的方式主要包括通过股权转让、增资扩股的形式引入战略投资人、实施员工持股、与经过公开选聘程序选定的民营企业新设合资公司等形式。作者根据对相关政策法规的研究以及参与的国企改革项目的实务经验，总结了国企混改中几种常见模式涉及的具体程序与关注要点：

(一)产权转让与增资

1、国有产权转让

根据32号令，国企产权转让的基本程序如下：

当前我国已经建立起以《企业国有资产法》为基础的国有资产监管法律法规体系。2016年，中央国资委和财政部联合颁发《企业国有资产交易监督管理办法》(下称“32号令”)，完善了国有产权交易和国企改制的方式、程序等事项，成为新阶段指导国有资产交易、强化监督防止国有资产流失的核心文件。32号令所确立的企业国有资产交易监管格局更为严格，以进场公开交易方式为原则，对国企的产权转让、增资、资产转让进行明确监管，并对企业国有资产交易的细节规则进行了重塑。

根据32号令，国有产权转让原则上应在依法批准的交易场所公开进行，涉及主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域企业的重组整合，对受让方有特殊要求，企业产权需要在国有及国有控股企业之间转让的，经国资监管机构批准;以及同一国家出资企业及其各级控股企业或实际控制企业之间因实施内部重组整合进行产权转让的，经该国家出资企业审议决策，可以采取非公开协议转让方式。

2、增资

根据32号令，国企增资与产权转让的程序基本一致：首先需经过内部审议决策和外部主管机关审批;其次应进行财务审计和资产评估，以经核准和备案的评估结果确定增资后的注册资本及股权比例，在审计、评估的基础上制定增资方案，并聘请律师事务所出具增资合规性的法律意见书;最后经主管机关对增资方案进行审批，企业根据具体情形及审批情况在产权交易所公开交易或非公开协议交易，交易完毕即办理工商变更登记。

对于国企增资，32号令同样坚持公开交易的原则，对于因国有资本布局结构调整需要，由特定的国有及国有控股企业或国有实际控制企业参与增资，和因国家出资企业与特定投资方建立战略合作伙伴或利益共同体需要，由该投资方参与国家出资企业或其子企业增资两种情形，经同级监管部门批准可以非公开协议增资;对于国家出资企业直接或指定其控股、实际控制的其他子企业参与增资、企业债权转为股权、企业原股东增资三种情形，经国家出资企业审议决策可以非公开协议转让。

32号令颁布前，国有资产交易仅产权转让有规可循，即《企业国有产权转让管理暂行办法》(下称“老3号令”)[3]。相比老3号令，32号令在逻辑架构上采用了按交易类型分章规定企业产权转让、企业增资、企业资产转让的方式，对三种交易类型中的协议处置方式可以采取的情形、有权审核的机关及应当审查文件的范围等作了详细规定，丰富了企业国资监管的内容，改变了老3号令在许多问题上“犹抱琵琶半遮面”的状态，体现了国资监管水平的大幅提高，对于混改的规范操作具有现实的指导意义。

(二)员工持股

2008年，《关于规范国有企业职工持股、投资的意见》(下称“139号文”)首次对国企的员工持股问题进行了全面的规定。2014年6月20日，《关于上市公司实施员工持股计划试点的指导意见》为上市公司实施的员工持股计划提供了较为完整的指导规章。本轮混改中，《指导意见》将“探索混合所有制企业员工持股”列为混改的重要措施之一。为规范混改中的员工持股，2016年，中央国资委、财政部、证监会联合发布《关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见》(下称“133号文”)。2019年，653号文提出央企混改中的员工持股应按照133号文“稳慎开展”，既反映了员工持股在混改中的重要地位，也体现了员工持股须谨慎试点、稳步推进的政策导向。

混合所有制企业通过开展员工持股实现股权结构多元化，有利于解决国企所有者缺位的情况，优化法人治理结构;同时员工持股使得员工实现从被雇佣者到企业股权持有者的身份转变，员工和企业形成利益共同体，有利于提高企业运营效率。根据133号文、《关于上市公司实施员工持股计划试点的指导意见》、653号文及相关实践经验，混改中试点企业实施员工持股的基本程序如下：首先，制订员工持股方案及员工持股风险的应对预案;其次，在员工入股前，对试点企业进行资产评估和财务审计，员工入股价格不得低于经核准或备案的每股净资产评估值;最后，将方案提交股东(大)会审议，在完成内部审批后，依法进行备案。为保障员工知情权，决议前的员工持股方案应充分听取员工意见，决议通过后应在企业内部充分披露。此外，采用股权转让、增资等形式实施员工持股计划的，还应严格遵守国有资产交易程序。

实务中，开展员工持股试点应关注以下问题：

1、持股员工范围仅限于与公司签订劳动合同，于关键岗位工作并对公司业绩发展有直接或较大影响的科研人员、管理人员和业务骨干。党政机关任命的国企领导人员不得持股。外部董事、监事不参与员工持股。如直系亲属多人在同一企业时，只能一人持股。员工持股原则限于持有本企业股权，集团公司及各级子企业改制，经国资监管机构或集团公司批准，也可持有上级改制公司的股权，但不得直接或间接持有下级企业及集团公司所出资其他企业股权。相关科技人员因特殊情况需要持有子企业股权的，须经同级国资监管机构批准，且不得作为该子企业的国有股东代表。

2、员工持股的比例总量原则不超过公司总股本的30%，单一员工的持股比例不超过1%，实施员工持股后，应确保国有股东的控股地位，且持股比例不得低于34%。在上市公司实施员工持股计划时，全部有效的员工持股总数累计不得超过公司股本总额的10%。同时，为确保员工持股计划的激励性质，保证试点企业的股权稳定，防止员工持股成为员工套现的工具，133号文规定实施员工持股，应设定不少于36个月的锁定期。试点企业首发上市的，锁定期还需增加至自上市之日起不少于36个月的锁定期。

3、对于国有上市公司的员工持股，还需根据员工持股计划实施的方式遵循《关于上市公司实施员工持股计划试点的指导意见》等相关规定。

(三)遴选适合民营企业合资组建混合所有制公司

目前实务中还存在另一种混改的实现路径，即国有企业遴选适格民营企业，与其合资组建混合所有制公司。通常情况下，该类混改方式的操作流程为：首先，国有企业根据未来拟设立的合资公司所计划开展的经营业务，选择若干从事相关业务的民营企业作为候选合作伙伴，并从中遴选最优合作者;其次，国有企业对该最优合作伙伴的具体情况进行较为详尽的调查及分析，关注民营企业的业务情况、财务情况、人员情况、合规情况、内部治理架构、股权架构等事项;最后，国有企业与民营企业共同设立合资公司，根据合资公司拟开展的业务，确定各方的持股比例。

国有企业通过遴选适格民营企业，与其共同设立合资公司，不仅是“混资本”的重要路径，也能发挥“合资源”的作用。具言之，在实践中，此类“被选择”的民营企业往往在某一领域具有较强的业务优势和发展活力，部分企业掌握先进技术或在行业中处于领先地位，国有企业与该类民营企业进行合作，能够有效利用双方的优势和资源，为未来合资企业的业务发展储备动力。基于此种目标，在混改过程中，非国有资本的话语权与参与权理应受到重视，只有在合资公司中建立起现代企业制度，完善公司治理机制，摆脱以往国有股东的行政化“管控”，发挥民营企业股东及职业经理人的积极性，才能实现混改效益的最大化。

混改实施中的相关法律问题解析

(一)资产评估

在过去的国企改革中，因法规制度缺失、操作不规范，出现了大量国有资产流失的情形。资产评估作为一项对特定资产的运营状况进行全面系统评定和对其价值进行估算的工作，担负着保证公平交易及防范国有资产流失的双重重任。

根据《企业国有资产法》、32号令、《国有资产监督管理委员会关于规范国有企业改制工作意见的通知》(下称“《改制意见》”)等规定，除特定情形外，国企产权转让、增资、公司制改革应进行资产评估，并根据评估的净资产确定交易价格、注册资本。

国资委针对国有资产评估制定了《企业国有资产评估管理暂行办法》(下称“12号文”)、《关于加强企业国有资产评估管理工作有关问题的通知》、《关于企业国有资产评估报告审核工作有关事项的通知》、《企业国有资产评估项目备案工作指引》等规定。针对央企混改中的资产评估事项，653号文则提供了更为明确的指引规定，涵及评估机构选聘及委托、评估备案管理权限及其他重点关注事项。

根据12号文，企业国有资产评估项目实行核准制和备案制。其中，经各级人民政府批准经济行为的事项涉及的资产评估项目，由企业的国有资产监督管理机构负责核准;经中央国资委批准经济行为的事项涉及的资产评估项目，由中央国资委负责备案;经国务院国资委所出资企业及其各级子企业批准经济行为的事项涉及的资产评估项目，由中央企业负责备案;地方国有资产监督管理机构及其所出资企业的资产评估项目备案管理工作的职责分工，由地方国有资产监督管理机构根据当地实际情况自行规定。

除资产评估外，财务审计也是防范混改中国有资产流失的重要手段之一。资产评估阶段主要对企业的实物资产进行评估，得出当前的市场价值;审计阶段重点是对企业资产、负债、净资产真实性进行审核。财务审计与资产评估关系的理顺一定程度上影响混改中产权数额的准确界定。

(二)清产核资

根据《国有企业清产核资办法》(下称“《清产核资办法》”)，清产核资是指国有资产监督管理机构根据国家专项工作要求或者企业特定经济行为需要，按照规定的工作程序、方法和政策，组织企业进行账务清理、财产清查，并依法认定企业的各项资产损溢，从而真实反映企业的资产价值和重新核定企业国有资本金的活动。

根据《企业国有资产法》与《改制意见》，混改应按照规定进行清产核资。

《关于进一步规范国有企业改制工作的实施意见》(以下简称“《规范改制意见》”)规定，企业实施改制仅引入非国有投资者少量投资，且企业已按照国家有关规定规范进行会计核算的，经本级国有资产监督管理机构批准，可不进行清产核资。

《中央企业公司制改制工作实施方案》(以下简称“《央企公司制改制方案》”)仅要求“改制为股权多元化企业，要按照有关规定履行清产核资等各项程序”，对于全民所有制企业改制为国有独资公司的情形未作明确要求。

根据以上规定，作者认为，一般全民所有制企业公司制改制应进行清产核资，对于少量民营资本参与混改并经监管部门批准同意的情形可简化程序不进行清产核资。

(三)员工安置

从法律角度，职工安置是对国企改制过程中与职工变更劳动合同，解除与原单位劳动合同，重新与改制后企业签订劳动合同并支付职工一定经济补偿等一系列保障措施的统称。从股权结构角度，混改为不同所有制的混合，甚至涉及企业控制权的变更，混改后面临着企业与劳动者的双向选择。因劳动者与用人单位之间的地位不平等，立法者格外重视对劳动者权益的保护，具体如下：

1、关于经济补偿金

关于混改中职工经济补偿金的承担，财政部《关于企业重组有关职工安置费用财务管理问题的通知》、《企业财务通则》规定，混改中支付给解除、终止劳动合同的职工的经济补偿，以及为移交社会保障机构管理的职工一次性缴付的社会保险费，由混改企业承担，以股权转让方式实施的混改，各项职工安置费用在资产评估之前不得从拟转让的净资产中扣除，也不得从转让价款中直接抵扣，应当从产权转让收入中优先支付。

2、关于职工安置方案

根据《劳动法》、《劳动合同法》、《规范改制意见》等规定，职工安置方案的内容主要包括：企业的人员状况及分流安置意见;职工劳动合同的变更、解除及重新签订办法;解除劳动合同职工的经济补偿金支付办法;社会保险关系接续;拖欠职工的工资等债务和企业欠缴的社会保险费处理办法等。

关于职工安置方案的审批，根据《改制意见》、32号令等规定，应经职工大会或职工代表大会审议通过，其中企业职工人数在五十人以下的，职工安置方案应由职工大会审议通过。根据中国证监会的规定，上市公司混改构成重大资产重组的，如涉及职工安置，申请文件中应包含关于同意职工安置方案的职工代表大会或职工大会决议及相关文件。

(四)混改中划拨土地的处置

因国企的特殊背景，很多企业的经营用地为划拨地，混改往往涉及到划拨土地的延续、变更。根据《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》(下称“8号文”)，国企改革过程中涉及的划拨土地使用权主要采取国有土地使用权出让、国有土地租赁、国家以土地使用权作价出资(入股)和保留划拨用地方式予以处置。在国企改造或改组为有限责任公司、股份有限公司以及组建企业集团、国企改组为股份合作制、国企租赁经营、非国有企业兼并国企四种情形下，应采用出让或租赁的形式处置划拨用地。

实践中，国企改制时，如划拨用地以出让的形式处置，改制企业需补缴高额的土地出让金，财务压力较大，补缴土地出让金后或导致企业的净资产大幅下滑甚至资不抵债，进而影响企业改制工作的进展。租赁与授权经营的形式在一定程度上可以缓解改制企业的经济压力，但首发上市时，企业经营性土地、房产的稳定性、租赁土地或授权经营是否影响发行人的可持续经营能力与独立性等方面将成为监管部门重点关注的内容，甚至可能构成首发上市的实质性障碍。因此，对改制企业，最理想的划拨土地处置方式为保留原有的划拨用地性质或由国家出资入股。

根据8号文第八条，国企改革涉及的土地使用权，有下列情形之一的，经批准可以采取保留划拨方式处置：继续作为城市基础设施用地、公益事业用地和国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地的;兼并或合并后存续企业系国有工业生产企业的;被兼并的国企或国企合并中的一方属于濒临破产企业的;国企改造或改组为国有独资公司的。

根据8号文规定，实务中基本上只有在全民所有制企业改制为国有独资公司的情形中，划拨用地才可保留原有性质不变，且保留的期限不超过五年。

为贯彻《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》，《国土资源部关于加强土地资产管理促进国有企业改革和发展的若干意见》(下称“433号文”)对划拨土地性质保留情形作了较为宽松的规定：经土地行政主管部门审批，在涉及国家安全的领域和对国家长期发展具有战略意义的高新技术开发领域，国企可继续以划拨方式使用土地;对承担国家计划内重点技术改造项目的国企，原划拨土地可继续以划拨方式使用;改革后的企业用地符合(划拨供地项目目录)的，可仍以划拨方式使用。

此外，根据《央企公司制改制方案》，中央直属全民所有制企业改制为国有独资公司或国有及国有控股企业全资子公司，其原有划拨土地可按照有关规定保留划拨土地性质。

国家以划拨土地使用权作价出资(入股)适用情形较广，除根据8号文保留划拨土地性质不变的几种情形外，均可采用。433号文对于两种特定情形下的土地作价出资作出了规定：对于自然垄断的行业、提供重要公共产品和服务的行业，以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业，根据企业改革发展需要，主要采用国家作价出资(入股)方式配置土地，国家以作价转为国家资本金或股本金的方式，向集团公司或企业注入土地资产;对承担国家计划内重点技术改造项目的国企，可以作价出资(入股)方式向企业注入土地资产。

除保留划拨用地的性质与国家以划拨土地使用权作价出资(入股)两种形式外，为减轻企业负担，433号文规定对其他采用成熟技术进行产品更新和技术改造的国企，划拨土地以出让方式处置时，土地收益可作为应付账款暂留企业，全额用于技术改造，并参照技改贷款方式进行管理。

在8号文与433号文的基础上，部分地区针对管辖区域内国企改革的划拨土地处置问题，制定了具体的通知意见，在混改或改制实务中，应在8号文和433号文的基础上，结合企业所在地区的特殊规定及所处的行业特点，针对性地提出划拨用地处置的可行性操作方案。

(五)法人治理结构和机制的完善

目前，我国国企依然存在国有股权“一股独大”，负责人由行政主管部门直接任命，管理行政化等“政企不分”现象。尽管在各级国资委的监督下，很多国企建立了董事会制度，但在实际运行中存在若干问题，如制度不健全、委托代理关系不明确、两套体系一套人马等，无法发挥董事会和经理层相互制衡的作用。国企所有者和经营者之间委托代理关系链条过长导致了代理成本的增加，使委托人对代理人的监督产生了懈怠，最终产生了所有者失位与企业内部人控制的现象，进而制约了公司的发展。

1、《治理意见》中有关完善国企法人治理结构和机制的相关规定

针对国企法人治理结构的完善，国务院颁布了《关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》(下称“《治理意见》”)，明确了“建立健全产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度”和“健全各司其职、各负其责、协调运转、有效制衡的国企法人治理结构”两大方向。

《治理意见》提出规范决策机制和完善制衡机制，尊重市场的改革重点;强调坚持党的领导，把加强党的领导和完善公司治理相统一，发挥国企党组织的领导核心和政治核心作用;推进国企改制回归《公司法》本位，强调公司章程作为公司行为准则在企业治理中的基础地位;同时要求权责对等，建立决策、执行和监督环节的终身责任追究制度。

在《公司法》关于公司三会一层治理结构的基础上，《治理意见》从理顺出资人职责、加强董事会建设、维护经理层经营自主权、发挥监事会及职工代表大会的监督职能等四个方面提出了现阶段混改法人治理结构设置的要求，具体如下：

关于理顺出资人职责，《治理意见》明确出资人机构在公司治理结构中的定位，转变监管方式。出资人机构根据本级人民政府授权对国家出资企业依法享有股东权利，重点以“管资本”为主。对于国有独资公司，应落实以“管资本”为主的国有资本授权经营体制改革。对于国有全资公司、国有控股企业，出资人根据股权比例参与股东会议表决，不得干预企业自主经营活动。同时要适时制定国有资本优先股和国家特殊管理股管理办法。

关于加强董事会建设方面，《治理意见》要求加强董事会独立性与权威性，提高对经理层管理和监督的能力。国有独资、全资公司的董事长与总经理原则上应分设，除国有独资公司外，国企董事会成员，根据各股东的持股比例推荐派出，国有控股企业应设置一定比例的外部董事。针对董事会的管理机制，《治理意见》提出集体审议、独立表决、个人负责的决策制度，一人一票表决，建立规范透明的重大事项信息公开和对外披露制度以及董事会决议跟踪落实以及后评估制度。董事会下设提名委员会、薪酬与考核委员会、审计委员会等专门委员会，为董事会决策提供咨询。

关于维护经理层的经营自主权方面，《治理意见》明确规定经理层由董事会聘任或解聘，接受董事会管理和监事会监督，总经理依法行使管理生产经营、组织实施董事会决议等职权，并完善经理层的授权、考核与选聘体系。

关于内部监督，《治理意见》规定了包括提高专职监事比例、外派监事选聘在内的监事会制度以及以职工代表大会为基本形式的民主监督制度。国有独资、全资公司的董事会、监事会中须有职工董事和职工监事。建立国企重大事项信息公开和对外披露制度。

综合来看，《治理意见》在《公司法》三会一层的基础上，对国企法人治理结构的设立作出了更加明确具体的规定，既有目标，又有实务内容，对国企改革中现代企业制度的建立极具指导意义。653号文在重点分析央企混改程序中的“改机制”环节时，再次重申了《治理意见》的相关规定，此种“重申”并非简单的重复，而是针对目前实践中存在的若干违背相关政策文件精神的现象而作出的强调，只有真正落实“改机制”，才能实现混合所有制企业的长远发展和整体效益的提升。

2、国企混改中法人治理结构和机制建设的着眼点

针对混改企业的法人治理结构完善，不仅应着眼于三会一层机构设置，还应从组织机构职权划分、治理规则落实等角度出发。针对不同行业合理设置国有资本与非国有资本控制权结构，对于竞争性国企，采用市场化运作规则，国有资本与非国有资本按照股权比例行使决策权，对于垄断行业的商业类国企和公益类国企，根据细分行业的特点，在保证国有资本安全的基础上，给予非国有资本适当的建议权;设计和制定符合相关政策规定精神的三会议事规则、各专业委员会议事规则，建立落实各类有效的工作机制;通过公开市场选聘具有管理能力的职业经理人，合理设置经理层与董事会之间的权限划分，维护经理层自主经营权;加强企业内部监事会的监督职能，充分发挥社会媒体、第三方审计机构和社会公众所形成的外部监督机制。

混改是产权层面的改革，是国企改革最为核心、也最为敏感的内容。混改能够更好地厘清企业的产权关系和完善激励体制，激发国企的活力，让国企“老树发新芽”。2017年，混改在重大难点问题上已取得成效。2018年，公司制改制已基本全面完成，混改有序推进。2019年，国企混改全面铺开，从政策制定到政策落地，从监管到放权，央企改革方案更加多元，地方国企改革速度加快，混改仍将是国企改革的重要突破口，通过国家层面与地方层面的上下联动全面深入地推进国企混改，混改进度有望超预期。

本文在提供国企改革法律服务实践中对混改相关法律法规的初步总结，我们理解，本轮混改不仅是不同所有制企业在股权层面的合作碰撞，更涉及到“混”后不同所有制的融合以及公司治理机制优化等一系列法律问题，法律服务的层次和过程阶段可以进一步延伸和拓展，律师在混改中法律服务更加多元化，展示法律服务的业务机会也将更加丰富。在此过程中，专业和高效的法律服务将助力国企混改的规范化，并按预期部署达成混改的最终目标。

来源:聚焦国企

图片来源：找项目网

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