01、国有企业混合所有制改革的含义及现状

国有企业混合所有制改革，本质是企业产权制度改革，核心是企业治理机制完善，目的是企业健康持续发展。国有企业和民营企业的确存在出资主体、经营理念、管理方式、经营模式、企业文化等，特别是决策、用人、分配和效率机制的差别，但设立、使命和责任都一样，都是经国家行政许可依法合规批准的企业法人，都是为国家、民族和社会创造财富的事业平台，都是独立承担法律、经济和社会责任的经济组织。

国有企业混合所有制改革，是国家深化经济体制改革的重要问题，是涉及理论和法律的经济问题，也是社会普遍关注的热点问题。

当前，中央企业混合所有制企业的户数占比超过70%，地方国有企业混合所有制户数占比54%，电力、民航、电信、军工等重点领域的混合所有制改革试点稳步推进。至2020年底，上市公司已成为中央企业混改的主要载体，半数以上国有资本集中在公众化的上市公司，中央企业控股的上市公司资产总额、利润分别占央企整体的67%和88%。当前，中央企业所有者权益中引入社会资本形成的少数股东权益由2012年底的3.1万亿元增加到2020年的9.4万亿元，占比由27%提升到38%。

2020年中央企业混改步伐明显加快，三分之二的中央企业引进了各类社会资本。2020年1-8月，中央企业通过投资入股、并购重组、增资扩股等方式引入超过1700亿元的社会资本，同比增长28%，投资入股超过6000家非公企业，投资总额超过4000亿元。此外，2020年，中国诚通控股集团有限公司作为主要发起人成立了中国国有企业混合所有制改革基金，基金总规模2000亿元，首期募集资金707亿元，在基金层面实现了混合所有制，进一步拓宽了社会资本参与国企混合所有制改革的渠道。

02、国有企业混合所有制改革的历史沿革及政策依据

1978年12月，党的十一届三中全会决定中国实行市场经济体制，激活了多种市场主体，促进了民营企业迅速发展，为国有企业混合所有制改革奠定了制度基础。改革开放40年发展过程中，民营企业在行业准入、资源配置和财务融资等方面遭遇瓶颈制约，国有企业在法人治理、经营机制、绩效考核等方面突显局限，基于发展战略和市场竞争，国有企业和民营企业之间已经开展了多种形式的合作，为国有企业混合所有制改革积累了实践经验。2013年11月党的十八届三中全会提出“积极发展混合所有制经济”，2015年9月国务院发布《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》，2017年10月党的十九大报告强调“深化国有企业改革，发展混合所有制经济，培育具有全球竞争力的世界一流企业”，为国有企业混合所有制改革提供了政策安排。

03、国有企业混合所有制改革的目的和意义

(一)国企混改有助于适当放开国家垄断的行业，将民营资本留在国内，解决民营资本外流的问题。经过四十年改革开放，中国民营资本不断壮大。民营资本外流有很复杂的原因，有一个直接的原因是民营资本找不到合适的投资领域，竞争性的行业产能过剩，竞争激烈，投资回报率下降，民营资本不愿意再投资;垄断性的行业国家不放开，导致民营资本在国内没有合适的投资机会，进而将资本配置到海外资产上。国企混改，可以将不涉及国家安全、不涉及国民经济命脉的垄断行业逐步开放，吸引民营资本进入，将民营资本留在国内，促进中国经济不断改革发展。

(二)国企混改有助于帮助地方国企化解债务危机。有的地方国有企业，依靠自身国有背景和地方政府支持，拥有很多资源，发展潜力较大。但是由于市场化程度不高，运营管理效率低下，导致企业出现暂时亏损或短期经营困难，资产负债率偏高。在这种情况下，通过国企混改，地方国有企业可以获得新股东的资金，先进的管理理念，相关产业人才等，可以缓解国有企业暂时的债务危机，进入一个相对良性的发展轨道。

(三)国企混改有助于提升国有企业运行效率，提升企业市场活力。国企混改最根本的目标就是通过国企混改，提高混合所有制改革的质量和效率，通过股权结构多元化健全协调运转、有效制衡的法人治理结构，进而把市场化机制引入国有企业，以提升企业的活力和竞争力。

(四)国企混改有助于构建企业竞争机制，重构市场竞争格局。现有国有企业，在市场上垄断地位明显，很多国企的市场份额是长期行业垄断的结果，垄断导致市场准入被限制，新的竞争者难以入局。久而久之，造成行业体制僵化，企业缺乏活力。国企混改，可以将民营资本带入垄断行业，产生鲶鱼效应，重构市场竞争格局。

04、国有企业混合所有制改革应注意的主要问题

国企混改具有重要的目的和意义，国企混改也势在必行，在混改过程中，应当积极关注和解决以下几方面的问题：

(一)国企混改能否促进中国经济结构升级与调整

从宏观方面看，国企混改的最终目的是为了促进中国经济结构升级与调整。我国经济正处于转变发展方式、转换增长动能的攻关期。低端、产能过剩的产业要不断去化，中高端产业要加快发展，现代化强国的建设需要更先进的产业布局。国企混改就是以市场化资源配置效率为目标，促进国企经营体制机制转变，从而有效提升国有资本运营配置效率，实现国有资本功能放大、影响力提升，带动我国各行业升级、经济发展。国企混改，也是为了解决国家在产业结构升级与调整过程中缺资金，同时民营资本又不能进入国家垄断，限制性行业投资的结构性矛盾。国企混改，可以将国有企业在获取政策、资源、资金方面的优势和民营企业在运营效率，市场竞争方面的优势互补，共同发展，引导各类资金共同促进中国经济改革发展。

(二)国企混改能否提升企业经营效率，增强企业竞争力

从微观上看，国企混改的根本目的是为了提升企业经营效率，增强企业竞争力，推动中国形成一批具有国际竞争力的世界一流企业。通过国企混改进一步提高企业经营效率，增强企业竞争力是判断混改成功与否的一个重要标志。成功的国企混改，在评价混改效果时，应该把是否提高企业运营效率、是否提高投入产出能力、是否提高资源使用效率等作为国企混改的主要标准，而不只是引进一个战略投资者、实行了混合所有制结构，只看到表面上的混改。

(三)国企混改后国有股份和民营股份对企业控制权的问题

目前进行混合所有制改革的主要是大型和特大型国有企业，而且多数属于垄断行业，对这些企业实施所有权改革，不仅会涉及经济问题，更会涉及国家的战略和政治问题。国有企业作为实现国家战略目标的主要载体追求实现国有资产的增值保值，看重长期利益;民营资本注重投资回报率，追求短期利益。国有企业必要时需要为政府谋求社会收益，民营资本在很大程度上追求商业利益，这些矛盾会直接体现在混改企业控制权的争夺上。对于民营资本，如果混改后不能参与到企业的治理政策，同股不同权，长时间没有话语权，民营资本就会退出混改。对于国有资本，如果完全放弃企业的控制权，那么与混改的初衷又是违背的。所以混改企业的国有股份和民营股份各占多少，混改企业控制权掌握在谁的手里，是混改过程中必须考量和平衡的一个问题。

(四)国企混改过程中国有资产流失的问题

担心国有资产流失，被外界误解为存在输送利益等行为的问题也是混改过程中的一大障碍。由于现有的国有资产评估机制、产权交易市场的发展都不完善，对国有资产的定价，交易还有改善的空间。国企混改过程中，国有资产的估值到底是高估，还是低估，都是见仁见智。因此，这些可能性使得国有企业管理层产生混合所有制改革会导致国有资产流失的担忧，影响国有企业进行混合所有制改革的推进。

(五)国有企业混改后社会责任缺失的问题

国有企业是国家的企业，是党领导的企业，是人民的企业。它承担的是支撑政权的主要经济基础，是承担社会责任的重要主体。国企混改后，由于加入民营股东，民营资本具有很强逐利性，缺乏必要的社会责任意识。所以对于混改的企业，要让经营者有均衡考虑的意识，一方面要有追求合理利润的动机;另一方面也要让员工、社会满意，对混改企业领导干部的考核应与企业利润、社会责任、创造就业岗位多因素挂钩。

05、国有企业混合所有制改革的路径

混合所有制改革是本轮国企改革的主要方式，不仅是不同所有制企业在股权层面的合作，更涉及到“混”后不同所有制的融合以及公司治理机制优化。可利用产权转让、增资扩股、投资并购、出资新设、上市重组(首发上市和上市公司资产重组、发行证券、资产注入、吸收合并)、员工持股、股权置换等多种路径稳步推进，从而实现国有资本与非国有资本交叉持股、相互融合引入非国有资本参与国有企业改组改革。

(一)整体或核心子公司上市

整体或核心子公司资产重整、估值并上市之后可以引入大量自然人资本和机构投资者，丰富股权结构，达到混合所有制改革的目的。

(二)原股东产权转让

通过原股东产权转让的路径实施混改，本质上属于“存量混改”，即在不改变混改企业注册资本或股本的基础上，通过原股东对外转让股权的方式实现混改的目的。

根据《企业国有资产交易监督管理办法》的规定，产权转让原则上不得对受让方设定资格条件，主要遵循“价高者得”这一根本原则。

(三)增资引入新股东

通过设定投资者资格条件并开展综合评议或竞争性谈判的方式遴选最切合自身发展需求的投资者，也能解决混改企业的资金需求问题，有效解决部分国有企业存在的资产负债率偏高问题。因此，增资扩股系目前国企混改的主流模式。

(四)引进战略投资者

战略投资者一般是国内外具有资金、技术、产业的投资机构，通过认购国有企业股权，参与国企经营，获得回报。国企改革最艰难的部分在于混改，而混改最重要的部分是国企股权的让渡，并引入新的战略投资者，进而对公司进行一系列现代化企业制度改革，包括：职业经理人制度、员工持股、高管股权激励等，核心是要消除公司制度的代理问题，从而激发企业活力，提升效率。

引入战投的原因：经验借鉴，取长补短;扩展主业，协同进步;业务转型，创新优化。

(五)开展员工持股

开展员工持股是国有企业进行混合所有制改革的重要路径之一，一方面，可以通过引入企业员工持股丰富国有企业持股结构，提升经营效率;另一方面，可作为股权激励，调动员工工作积极性、降低人才流失。实践中员工持股常常与增资扩股相配套，即混合所有制改革与混合所有制企业员工持股可同时开展。

目前，在增资扩股的混改路径下，业已形成“增资扩股+员工持股”的典型模式。

(六)管理层股权激励

国有企业混改和实行管理层股权激励后，国企权益方基于对于混改国企的基本面、品牌和商誉价值的外溢效应长期看好，国企的股东权益方或降低对最低年度收益率的要求，使得股本成本降低，针对管理层股权激励有利于发挥公司管理层的人力资本积极性，留住核心的骨干人才，有效提升国有企业人力资本的积极性，进而使得企业经营性应收项目增加额提升，流动资产提升，以上因素叠加将使得国有企业的加权平均成本降低，会提升企业的公司自由现金流，进而提升公司内在价值。

1、增资引入新股东方式的具体实施步骤：

第1步：制定增资方案;

第2步：内部决议;

第3步：国资委/政府审批;

第4步：审计、评估;

第5步：产权市场公开征集;

第6步：签署交易合同、登记

第1步，制定增资方案：增资企业应当按照企业发展战略做好增资的可行性研究和方案论证;增资后企业的股东数量须符合国家相关法律法规的规定。

第2步，内部决议：增资企业应当按照企业章程和内部管理制度进行决策，形成书面决议;国有控股和国有实际控制企业中国有股东委派的股东代表，应当按照委派单位的指示发表意见、行使表决权。

第3步，国资委/政府审批：国资监管机构负责审核国家出资企业的增资行为;其中，因增资致使国家不再拥有所出资企业控股权的，须由国资监管机构报本级人民政府批准。

第4步，审计、评估：增资事项经批准后，由增资企业委托具有相应资质的中介机构开展审计和资产评估;增资企业原股东同比例增资等特定情形时可以依据评估报告或最近一期审计报告确定企业资本及股权比例。

第5步，产权市场公开征集：通过产权交易机构网站对外披露信息公开征集投资方;通过资格审查的意向投资方数量较多时，可以采用竞价、竞争性谈判、综合评议等方式进行多轮次遴选;以资产评估结果为基础，结合意向投资方的条件和报价等因素审议选定投资方。

第6步，签署交易合同、登记：增资协议签订并生效后，产权交易机构应当出具交易凭证，通过交易机构网站对外公告结果;增资企业按照工商登记相关要求办理登记备案。

第7步，特殊事项：涉及已上市国有公司增资的，应当遵守上市公司国有股权管理以及证券监管相关规定;涉及交易主体资格审查、反垄断审查、特许经营权、国有划拨土地使用权、探矿权和采矿权等政府审批事项的，按照相关规定执行;投资方为境外投资者的，应当符合外商投资产业指导目录和负面清单管理要求，以及外商投资安全审查有关规定。

2、原股东产权转让方式的具体实施步骤：

第1步：制定转让方案

第2步：内部决议

第3步：国资委/政府审批

第4步：审计、评估

第5步：产权市场公开转让

第6步：签署交易合同、交割

第1步，制定转让方案：转让方应当按照企业发展战略做好转让的可行性研究和方案论证;涉及职工安置事项的，安置方案应当经职工代表大会或职工大会审议通过。

第2步，内部决议：转让方应当按照企业章程和内部管理制度进行决策，形成书面决议;国有控股和国有实际控制企业中国有股东委派的股东代表，应当按照委派单位的指示发表意见、行使表决权。

第3步，国资委/政府审批：国资监管机构负责审核国家出资企业的产权转让事项;其中，因产权转让致使国家不再拥有所出资企业控股权的，须由国资监管机构报本级人民政府批准。

第4步，审计、评估：转让事项经批准后，由转让方委托会计师事务所对转让标的企业进行审计;涉及参股权转让不宜单独进行专项审计的，转让方应当取得转让标的企业最近一期年度审计报告;对按照有关法律法规要求必须进行资产评估的转让事项，转让方应当委托具有相应资质的评估机构对转让标的进行资产评估，转让价格应以经核准或备案的评估结果为基础确定。

第5步，产权市场公开转让：转让原则上通过产权市场公开进行，原则上不得针对受让方设置资格条件，确需设置的，不得有明确指向性或违反公平竞争原则;转让项目首次正式信息披露的转让底价，不得低于经核准或备案的转让标的评估结果;转让信息披露期满、产生符合条件的意向受让方的，按照披露的竞价方式组织竞价。

第6步，签署交易合同、交割：受让方确定后，转让方与受让方应当签订产权交易合同;交易价款原则上应当自合同生效之日起5个工作日内一次付清;交易合同生效，并且受让方按照合同约定支付交易价款后，产权交易机构应当及时为交易双方出具交易凭证。

第7步，特殊事项：涉及已上市国有公司股份转让的，应当遵守上市公司国有股权管理以及证券监管相关规定;涉及交易主体资格审查、反垄断审查、特许经营权、国有划拨土地使用权、探矿权和采矿权等政府审批事项的，按照相关规定执行;受让方为境外投资者的，应当符合外商投资产业指导目录和负面清单管理要求，以及外商投资安全审查有关规定。

3、国有企业混合所有制改革各个阶段的具体工作安排：

(1)方案制定与报批阶段：组建工作组与聘请中介机构→方案制定与内部决议→混改方案的外部审批;

(2)进场前的准备阶段：执行财务审计与资产评估→根据实际需求进行信息预披露/预公告→与产权交易所沟通进场事宜;

(3)挂牌公告阶段：递交挂牌申请文件→尽职调查与反向尽职调查→投资者提交投资申请与投资者资格审查→投资者缴纳保证金;

(4)投资者遴选阶段：方案的确定与实施→遴选最终投资者并确认→向投资方出具结果通知书;

(5)协议签署与交割阶段：签署增资协议→产权交易所公告→产权变更登记/工商变更登记。

4、国有企业混合所有制改革的股权比例设置：

混改主要混的就是股权结构，股权比例设计是否科学合理是影响混改成功与否的核心所在。股权结构设计有几个重要节点：67%(绝对控制权);51%(相对控制权);34%(一票否决权);30%(上市公司要约收购线);20%(同业竞争警示线);10%(临时会议权);5%(重大股权变动警示线);3%(临时提案权);1%(代位诉讼权)。企业混改过程中要策略得当，攻守有道，划出几条股权关键线，明确哪条要力争、哪条要死守、哪条要严防、哪条要释放。

从国企混改实践来看，国有股东需重点关注三条线：67%、51%、34%。67%意味着国有股东可以对公司决议形成绝对控制(除了公司为控股股东提供担保等特殊情况);51%意味着国有股东仍能控制公司的普通决议(除了修改公司章程、增加或者减少注册资本，以及公司合并、分立、解散或者变更公司形式等重大决议);34%意味着国有股东仍能对修改公司章程等重大事项进行一票否决。

一股独大或股权过于分散都不利于建立科学合理的股权结构，一股偏大且不会形成两方对抗局面的股权结构，更有利于建立有效制衡、科学决策的公司治理结构。

06、对国有企业混合所有制改革的展望

混合所有制的深入推进，极大地发挥了非国有股东的积极作用，推动完善国有企业及其他企业的公司治理，助推各类所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。混合所有制改革过程中，国有企业加快深化三项制度改革，有的企业在加强业绩考核的同时实施员工持股等长期激励，有效促进了经营机制的市场化。国有企业混合所有制改革深入推进，在有效促进企业经营机制转换的同时，中央企业还通过产业链、供应链的合作，与地方国有资本、民营企业、中小企业协调发展，加快中央企业、社会资本整合，有效地发挥了国有资本的影响力和带动力。

下一步，要继续坚持因地施策、因业施策、因企施策，宜独则独、宜控则控、宜参则参，不搞拉郎配，不搞全覆盖，不设时间表，分层分类深化混合所有制改革。要重点推进国有资本投资、运营公司出资企业和商业一类子企业混合所有制改革，稳妥推进商业二类子企业混合所有制改革，规范有序推进具备条件的公益类企业投资主体多元化，加强对混改全过程的监督，切实防止国有资产流失。要通过进一步深化混合所有制改革，在推动中央企业与中小企业合作，加强与各类企业进行股权融合、战略合作、资源整合，加强产业链供应链上下游协同，实现各类市场主体协同发展的同时，进一步推动混合所有制企业深度转换经营机制，成为依法自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束、自我发展的独立市场主体。

来源:金城律师事务所

图片来源：找项目网

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