距离改革开放已经过去近40余年，我国从单一的公有制经济结构逐渐在向公有制为主、多种所有制经济共同发展的道路上稳步前进。国有企业产权结构从单一化国有出资发展为国有资本为主、引入非国有资本实现多元化、混合化。党的十八大以来，全国各国有企业在以习近平同志为核心的领导下，结合“以管资本为主完善国资管理体制”和“以发展混合所有制经济转变国企经营机制”两大指导意见为突破点，进行国企所有制的改革，以适应新形势下的经济发展。

一、国有企业所有制改革的政策背景

(一)中央顶层设计出台若干发展混合所有制经济政策

2013年11月，党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要积极推动混合所有制经济的发展，“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式”。全会指出：“改革开放以来，我国所有制结构逐步调整，公有制经济和非公有制经济在发展经济、促进就业等方面的比重不断变化，增强了经济社会发展活力。在这种情况下，如何更好地体现和坚持公有制主体地位，进一步探索基本经济制度有效实现形式，是摆在我们面前的一个重大课题。”

2015年8月，国务院发布了《关于深化国有企业改革的指导意见》，其中提出国有企业应该“主动适应和引领经济发展新常态，为促进经济社会持续健康发展、实现中华民族伟大复兴中国梦做出积极贡献”，并且指出应“积极促进国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合，推动各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展”。

2015年9月，国务院发布了《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》，明确指出：“发展混合所有制经济，是深化国有企业改革的重要举措。”“需要通过深化国有企业混合所有制改革，推动完善现代企业制度，健全企业法人治理结构;提高国有资本配置和运行效率，优化国有经济布局，增强国有经济活力、控制力、影响力和抗风险能力，主动适应和引领经济发展新常态。”

2016年12月，中央经济工作会议中提出了国企改革的重要突破口在于改革混合所有制。

2017年10月，党的十九大报告指出，“深化国有企业改革发展混合所有制经济，培育具有全球竞争力的世界一流企业”。

2019年11月，《中央企业混合所有制改革操作指引》出台。

2020年5月，中共中央、国务院出台《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》。

(二)发展混合所有制经济的目标

《关于深化国有企业改革的指导意见》出台后，发展混合所有制经济，推动国有企业混合所有制改革成为当前国企改革的方向，其目的在于：1.国有企业当前经营机制老化，促进其进行有效地转换;2.将国有资本的功能进行放大，对市场进行调节;3.国有资本的配置和运行效率得到显著提高4.实现资本间的促进、发展、取长补短作用，尤其是多种所有制下的各类型资本企业。在此之前还需明确一个前提，就是国家的经济建设发展中，国有企业必须保持重要地位，国有企业的发展和强大不能动摇。国有企业的改革也同时应当以有利于国有资本保值增值、放大国有资本功能、提高国有经济竞争力这三项有利于标准来进行。

新时期下的国有企业混合所有制改革对国家经济的发展起着极大的作用。第一，面临全球化经济形势的不稳定性，不断改善国内多项行业经营水平能促进中国具备竞争实力的大型企业的发展;第二，注重国有资本的价值，可以保持国内经济的稳步提升;第三，高度关注国有资本制度与非国有资本的取长补短，可以保证在国有资本保值的基础上，展现国有资本在中国产业发展中的价值。国有企业的混合所有制改革，其深层意义可以分为以下几点:首先，国有企业内部与外界企业沟通较少，因此现代企业的制度和法人治理结构还有待完善和健全;其次，国有资本在改革中可以被分配到更需要的位置，随着产业机构的调整，国有资本的经济布局将得到最优化处置，国有企业竞争力得到大幅提高。国有资产得到最优分配后，随之而来的就是国有资产不仅保值还可以升值，国有资本被不断放大;最后，公有制经济与非公有制经济不再孤立，增多交流与沟通渠道，社会主义的市场经济体制更加完善，经济发展也更加平衡。

在遵循中央精神的基础上，对决策部署认真贯彻执行，正确把握国有企业混改道路的方向。根据政府引导、统筹规划、顶层设计，有序高效地推动国企混改工作，明确混改基本思路和原则。严格遵守“三因、三不、三宜”原则。三因，是指“因地施策、因业施策、因企施策”;三不，是指“不搞拉郎配，不搞全覆盖，不设时间表;三宜，是指“宜独则独、宜控则控、宜参则参”。以上39个字，是国家对于国企混改的基本要求和基本原则。国有企业发展混合所有制经济必须遵守市场规律，按市场化要求规范运作，建立起有效的制衡机制是根本保证。混改最根本的是要依法合规、公开透明参照《操作指引》六步骤程序进行：混改战略为首、经过充分论证及可行性研究制定混改战略方案、集体决策按流程审批、对资本作价进行专业审计评估，前四个步骤都是混改的保障措施即“定战略”，第五步才能“混资本”，第六步才可“改机制”，这是混改的整体思路。

(三)国有企业混合所有制改革新内涵

混合所有制的改革方案在新国企中发生了很大变化，它区别于过去的股权多元化模式。新国有企业的改革中加入了非国有资本，在股权多元化的前提下利用国有企业体制的创新发展模式，能不断提升国有企业运营效率和活力，推动国有企业潜力的激发，使其得以高速发展和改善。国有企业的混合所有制改革不同于简单的管理层收购，管理层收购国有企业股权，仅是新国有企业的混合所有制改革中员工中长期激励机制的内容， 而新国有企业的混合所有制改革在市场化机制改革方面，还包括现代企业治理模式、市场化薪酬激励、职业经理人机制等更多内容。国有企业的混合所有制改革力求提升国有资本市场化配置效率。在十八届三中全会上，提出了有关市场资源配置的问题，需要将其作为混合所有制改革的一个重要方向，推动国有企业运营制度的完善，进而推动国有资本的配置速度，将国有资本的影响力和实力进行提高和完善。

新时代国有企业混合所有制改革呈现出融合多样性的特征。首先，政策层面以“放”为主。国资机构管理下的改革方案实施需要国企各个分支机构的大力配合，以促进混合所有制改革的条件改善。当前的改善方案可以用于国企混合所有制改革的各个环节，此项改革不局限于已有的部分试点，在符合要求的前提下都可以开展制度的改革和发展。在制度的指导下，可以切实有效地对国有企业员工的工作积极性进行提升和激励，虽然有的制度还没有明确规定，但是依然可以进行创新和完善，制度赋予的容错制度对于防范改革的风险非常有利。当前，中央提出关于天然气、石油、军工、电力等多个方面的混合所有制改革方案，参与混合所有制改革的国有企业范围大幅增加。此外，国家将放宽对于国企改革的具体要求，使得混合所有制改革步伐进一步加快，为了帮助国有企业提升改革效率，需要促进改革机制的发展和认可度，从而使国有企业混合所有制改革更具创新能力，使其有更多的空间进行多角度的实践操作。

其次，操作层面以“多”为主。主要表现在：第一，混合所有制改革的企业数量增多，改革的任务势必在未来逐渐增加，这项工作的优势就是可以实现标杆效应，作为国有企业改革的范本，它能帮助企业降低经营风险。第二，公司治理股权比例释放多。为了提升投资者的关注力，国有企业的混合所有制改革需要进行部分股权的释放，为后期的改革实施做好铺垫和准备。第三，混合所有制改革的企业创新多。在国有企业的改革计划中，充分融合多种所有制经济特点加入多种方式结合的手段，使得市场化制度得以完善和改革机会增加。

二、国有企业混合所有制改革的关键步骤

(一)引入非公资本——“混资本”

1、制定战略规划

国有企业在推进混改之前及过程中，应当就自身战略定位、方向、目标、发展规划、战略决策等进行系统、全局地思考，适应当前国内外经济形势，抓准企业定位和发展方向，认清作为国有企业应当承担的社会责任和历史使命。对于国有企业而言，混合所有制改革是一个挑战，但更是一个机遇。企业发展的关键节点就在于牢牢把握机遇，顺势而上，紧跟中央政策，从企业发展、国家经济发展、人民需要的角度进行调整，制订更具有挑战性的发展目标和更适合自身的发展计划，加快外延扩张和并购整合。

国企混改是一件战略性系统工程，需要从战略开始安排。混改是从股权结构入手的，但是如果混改方案从股权开始，那就按错了启动键。明确未来企业的新发展目标和发展思路，规划市场化的发展模式和各方股东的资源投入，同时从发展的视角为各方投资者描绘投资回报的前景，这是成功混改的基础条件。一个良好的战略规划可以促使国有股东支持和帮助新设混改企业的设想变成现实。战略规划要发挥的作用是统一各类股东的思想和目标，将分散的资源和能力都汇集到一个点上来，而不是各有各的想法，没法统一。其中出资问题、持股问题、关联交易问题、战略规划问题都是在“混资本”中需要高度关注的事项。

2、选择合格投资者

混合所有制企业如何选择投资者是国有企业混改后所面临的问题之一，它关系到与谁合作、为什么合作、如何合作，与混该公司的体制机制、发展战略和企业治理密不可分。由此可见，投资者是否优秀，合作过程是否双方都满意，能否实现企业混改可持续发展，这些问题都是混改企业和原国有大股东需要考虑的因素。

选择投资者是多方聚合资源、整合优势、能力互补、互利共赢的实质性股权合作。混改当中，对于投资者的需要各不相同，一般可以将投资者划分为两类：产业型投资者以及财务型投资者，这是国有企业根据投资者的不同能力侧重点来进行分类的。对于产业型投资者，要求的是产业相关性和协同性;对于财务投资者，要求的是财务资本的实力。混改的国企出于投资者业务协同或者互补的考虑，从政策和实践两个角度进行分析。首先，对于每一家准备混改的国企来说，都需要未来的投资者能够有强大的经济实力做基础，因为这毕竟是竞争性的企业经营，需要资本注入也需要产业的协助，以应对未来发展的不确定性。其次，投资者要和企业有比较强的协同效应，与混改企业有业务和能力上互补。互补和协同有时有点接近，但侧重点不同，但毋庸置疑的是优秀投资者普遍应该是那些具有长期规划和稳健经营的企业。

3、确定股权结构

股权结构设置关系到混改企业的核心利益，在混改方案中需要明确说明。通常要说明在增资或者股权转让中拟吸引外部投资者的股权比例，公司混改后的整体股权结构安排。外部投资者条件、方式和定价明确混改引入外部投资者的期望条件，根据政策要求确定引资过程是通过产权交易市场挂牌还是符合规定的场外交易。不断探索股权结构的合理配置方式，在股东选择和股权比例确定上，需要兼顾平衡，既要实现国有资产保值增值、又要科学完善现代企业法人治理、整合各类战略资源，找到各方“最大公约数”，通过股权将上下游、内外部生产要素整合起来，发挥最大价值。

国有企业的混合所有制改革必定会引入新的产权主体，除国有资本外例如集体资本、民营资本和境外资本等，因此对于推进国有企业改革还需要将企业的产权进行明确的归属。混合所有制企业的前提在于投资主体多元化，特征是产权多元化，投资者以股份的形式确定自己所拥有的产权地位。在企业中，资本财产权以股份的份数来衡量，同股同权是最基本的标准，同类的股份享有一样的权利,按占有资本的多少拥有相对应的权利，从而归属落实到出资人产权划分明确和清晰。混合所有制企业中因为投资者相对较多，产权主体不仅仅是政府或政府委托的管理机构，因此企业本身要将财产主体明确，所投入的资本是企业本身的财产,独立自主经营并负担盈亏。

(二)转换经营机制——“改机制”

1、建立规范的法人治理结构

完善治理结构是关键，坚持市场化导向、经营机制转变是混改方案中越来越重要的部分。现代企业制度的现代性在于法人治理，将自主经营权下放到董事会和经理层，使其拥有更多的企业内部话语权，将董事会提到核心地位，理顺董事会和经理层之间的关系，聘用职业经理人对企业进行管理，可以赋予企业更强生命力和活力，提高企业应对风险的能力。国有企业要改变以前被动经营的陈旧思路和理念，化被动为主动，占领经济发展新形势下的高点，突破体制机制的局限性，确立市场内部主体控制地位。国有企业改革的深化同时要摆脱束缚，推动政企分开、政资分开，借助混合优势让市场自我调节、自由说话。政府也应当逐步退出市场、转化职能、简政放权，减少对企业的行政干预，国有企业自负盈亏，政府不再对其进行兜底。

混合所有制企业运行效率的本质在于制度的建设，也就是建设法人治理结构。对于一个完善的法人治理结构而言，应当具有定位清晰、权责对等的股东(大)会、董事会、经理层、党组织和监事会等，机构间要能够协调运转、高效制衡，在执行决定政策时要按章行权，做到有法可依、有据可循。

解决市场化治理机制和决策机制是混改的核心，混改企业的公司章程要在合法的基础上进行制定，保护公司章程的权威性和稳定性，无论如何不能突破公司章程的底线。现代企业制度体系其内容应当包括：股东会的权利地位、健全的监管方式、将出资人的具体职责进行详细描述;董事会作为组织决策中心地位，要明确董事会的职权所在;作为授权管理的经理层，要维护经营的自主权，充分对员工进行及时有效的管理;监事会则要发挥监督作用，将问责机制的优势充分展现。

现代公司制度的特点在于董事会的中心位置不能改变，混改企业也应当注意到这一点，在改革过程中以建立健全董事会制度为核心任务。在完善运行机制中,需要重点保证其独立性，董事会对于企业内部的意见可以独立公正发表，董事会制度的建设要进行分层管理，独立董事、外部董事和内部董事之间不能有重叠和交集，对于公司而言独立董事与公司的关联性不强，几乎不受内部董事影响，相对的公正性也更强，有效地保护了董事会的集体决策和股东权益，以克服“内部人控制”现象。董事会成员也应当有一定的条件限定，比如是否为行业内的专业人士、是否知晓市场与政策等等。最后，责任制度的完善。公司对于董事会发挥的作用需求主要存在于董事对公司的忠诚度和董事的熟练度，因此董事的勤勉谨慎、责任心以及建立、落实责任制度，就成为董事会需要着重考虑的现代企业制度的建设需求。

2、改进用人机制与推进员工持股

对于企业而言最基本的组成单位是人，混改过程中影响最大的因素也是人。混改中需要进行选聘职业经理人的市场化，聘用高级的经营管理人才，他们是企业中关键少数。企业核心骨干和技术专家，提高了企业的核心技术水平。通过加大国企职业经理人机制的推广实施，能够部分解决关键岗位高端人才进的问题以及国企员工队伍的淘汰机制问题。只有是市场化的进人，才能有效落实市场化的淘汰，进而持续保持国企人才队伍的良性持续优化。由此，通过市场化选人用人制度授权改革，有效实现国企人才队伍合理的结构优化，进而保障混改国企能力持续改善并提升。

十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“允许混合所有制经济实行企业员工持股，形成资本所有者和劳动者利益共同体”。由此可以看出，在国有企业混改后股权可以形成国有资本、民营资本和员工持股的新结构，企业的效益与员工的利益捆绑，激发了企业的深层活力，市场对企业的调控作用更为显著，科学可持续地发展了法人治理的结构，在各股权间，形成了互相制约和市场经营以及管理的新机制。

国有企业在推进混改过程中，在员工持股方面要进行积极的探索和完善，维护员工利益，在遵循合法、公开、透明的前提下根据岗位来确定股权，将员工利益与企业发展绑定，员工的持股可以在一定范围内进行调整，对员工持股的权利必须严格保护，对企业实施有效监督。同时在企业内部由市场来决定劳动人事分配，从各种复杂关系中跳脱出来，建立平衡员工和企业的业绩考核评价体系。

目前混改国企最关心的问题是员工中长期激励机制，国企混改方案设计实施必须同步考虑并推动激励机制改革。短期激励方面，要积极推动授权机制下的工效挂钩的市场化薪酬制度改革;中长期激励方面，要积极推动员工持股计划或股权激励机制，或超额利益分享机制、跟投机制的突破创新。员工的持股范围、入股价格、持股方式和比例以及出资形式等都要进行书面记录，日后有据可循，按照增量引入、利益捆绑、以岗定股、动态调整开展员工持股改革试点。培养骨干员工的企业责任感，让员工自发地认为与企业是同呼吸共命运的整体，激发企业发展内生动力。形成连股连心连利模式，有利于留住人才和招引人才，最大程度释放人才红利，通过股权激励，形成资本所有者和劳动者的命运共同体。

(三)持续完善保障体系——“强保障”

1、产权保护的加强

产权是所有制的核心，具有激励和约束经济主体、优化资源配置、协调利益关系等重要功能。产权主体的利益通常在产权交易和产权流转中得以实现，而产权制度是关于产权界定、运营、保护的一系列体制安排，是社会主义市场经济存在和发展的基础。混合所有制改革允许各类资本交叉持股、相互融合，允许员工持股，对平等保护出资人的产权权益提出了严格要求。具体来讲，需要重点做好以下工作：

首先，完善产权保护制度。以平等保护为核心原则，完善促进混合所有制经济发展的产权保护制度，进一步健全国有、集体和非公有产权保护的法律法规， 健全严格的产权占有、使用、收益、处分等完整保护制度。切实加强保护国有资产所有权、经营权、企业法人财产权，严防国有资产流失。切实加强保护集体资产所有权、承包权和经营权，切实保障农户充分享有土地承包权、经营收益权及宅基地使用权。切实加强保护非公有产权，完善保护私有财产权法律制度，清理不利于私有产权保护的法规政策，确保个人和非公企业法人财产权不受侵犯，促进非公有制经济健康发展。

其次，严格平等保护各类出资人的产权权益。发展混合所有制经济，不仅要保护公有制经济的财产权不被挤占，防止国有资产流失，同时也要加强对非公有制经济合法权益的司法保护，特别是在非公有制经济主体与公有制经济主体发生经济纠纷时，要树立公平公正执法、司法观念，不得歧视非公有制经济主体。改革要依法依规、严格程序、公开公正，尊重市场选择，切实平等保护混合所有制企业各类出资人的产权权益，防止混合所有制改革中的拉郎配，要把出资人的合法权益作为企业利益的核心。实现混合所有制企业所有出资人依出资比例和公司章程规定分担风险、共享权益，即“同股同权”。提升民营企业的法人治理水平以适应混合所有制改革，对于民营企业入股国有企业的新股东权益，要予以充分保障。

2、多层次资本市场的健全

建立健全场外交易市场，完善多元化金融产品交易机制是混合所有制企业成立和发展的重要支撑，是我国资本市场发展的趋势，完善的资本市场由场内和场外交易市场共同构成。当前我国因为规模与资质不符而无法上市的公司较多，非上市公司的股权交易需求旺盛，而我国的场外交易市场还存在制度不完善、市场效率不高、交易不活跃、融资困难等一些问题。因此，健全场外交易市场，完善多元化金融产品交易机制，是当前资本市场建设的重要任务。具体来讲，需要重点做好以下工作：

首先，尽快统一规范交易规则。要尽快制定统一且覆盖不同层级场外市场的完整交易规则，主要包括以下三类，一是关于市场准入的规则，包括挂牌公司准入、投资者准入、做市商准入、保荐人准入、中介服务机构准入等方面的规则;二是关于市场主体权利和义务的规则;三是规范和监管交易行为和交易流程的规则。当前，针对做市商、保荐人、投资人、专业中介机构，实践要求尽快统一规范《注册管理办法》《登记托管办法》以及《资金清算管理办法》。针对市场交易流程管理，实践要求尽快统一规范《专业中介机构注册指引》《尽职调查指引》《年度报告指引》等相关可操作性文件。

其次，完善场外交易市场监管制度。尽快完善相关的监管制度特别是要建立健全针对做市商的成交报告制度、报价监管制度、卖空交易监管制度、交易信息披露制度等，构建有效的监管体系，实现属地化、专业化监管，为场外交易市场的健康发展保驾护航。

最后，完善多元化金融产品交易机制。建立健全股权、债权、物权、知识产权及信托、融资租赁、产业投资基金等金融产品交易平台，提高市场价值发现和价格形成的能力。完善公开、透明的统一报价机制。完善风险监测和预警机制， 保证资产所有者的利益不受侵犯。努力推进技术系统整合，确保不同类型的产品之间能够自由交易，加强互联互通和大数据监管，降低市场风险。

三、混合所有制改革的关键和难点

(一)如何把握对混改企业监管适度的问题

企力争摆脱“一放就乱，一管就死”的顽疾。积极稳妥推进混改，转变监管理念、监管重点、监管方式，加快形成以管资本为主的国有资产监管体制，给微观主体要授权放权，同时也要适度监管，改革的落脚点要放在如何增强企业的活力，而企业的活力就在于释放员工的活力。适度放权，将权力授予经理层面，减少人为干预，以企业的治理结构为依据，以管资本为主，要在企业集团的整体管控改革配套与混合所有制企业改革同步进行。混改企业需要独立性较强的董事会决策，国有企业股东单位将一定程度上的经营决策权限充分授予混改企业的董事会和经理层，允许混改企业根据市场化的要求主动创新和突破。

(二)文化融合、价值观、经营观的冲突问题

在发展混合所有制经济过程中，也要注意需要重视文化融合，防止企业因文化差异和经营理念的不同而产生不必要的矛盾和误解，避免国企的行政化和机关化进入混改企业中，同时民营企业常见的家族化经营和一人独大的情况也要避免，单一的传统国企管理和民企管理也已经不适用于混改企业中。一般而言，国企和民企在运营过程中存在较大差异，国企经营中注重规则、流程、监管，注重政治观，民企以绩效第一，秉持经理人观。因此二者的结合在经营模式、理念、目标上都会有所不同，公司治理结构的调整就显得非常必要。混改不仅“混资本”，还形成了资合人合的新模式，形成了国有体制和民营机制的全新模式，员工的动力和活力被激发，对于事业的创造力和创新能力也加强。

(三)混改定价与交易规范问题

国企混改当中最为关键和敏感的部分，是国有股权进行增资或者股权转让时，所进行的企业股权价值确认，以及股权交易过程。对于国有企业而言，应当审计和评估股权交易的内容和过程，对于混改的审计和评估应当对中介机构提出一定的资质要求，指出审计和评估基准日确定的原则，以及基准日后发生重要变更事项的处理原则。根据现行国有资产交易管理政策，绝大多数混改股权的交易过程，都需要通过国有股权交易场所进行。选择产权的交易机构、内部信息披露、遴选投资人和交易价格等进场交易的关键环节上，应当以公开、公正、公平的原则来进行。

(四)中央和地方的混改关系

以马克思主义哲学辩证唯物论为指导，用发展的眼光看待国有企业混合所有制改革问题，认清量变与质变的实质，有步骤地实现国企混改目标。充分认识地方国企混改探索创新对中央混改政策的实践意义，树立系统思维妥善处理全局与局部关系，顶层设计和基层探索是当前国企混合改革的发力点，顶层设计要从全局角度出发，前瞻性要强，防止方向性错误，但由于改革的复杂性、矛盾性，顶层设计在改革中会遇到瓶颈，这时地方国企改革就要发挥探索创新精神，在区域内先行先试，获得突破性进展，从而丰富和支撑顶层设计。

四、山西国有企业资本结构调整与混合所有制改革例证

(一)山西省国有企业资本结构现状

目前山西省共有沪深两市A股上市公司38家，其中国有控股的有19家，分别为西山煤电、太钢不锈、太化股份、山西焦化、通宝能源、南风化工、大同煤业、山西汾酒、阳泉煤业、漳泽电力、山西证券、潞安环能、太原重工、兰花科创、国新能源、阳煤化工、ST煤气、ST山煤、ST三维。半数省属国企尚未打通对接资本市场通道，上市公司市值普遍不高，上市以来再融资平均不到2次，部分上市公司存在潜在退市风险。截至2019年三季度末，省属国企资产证券化率仅为17.65%。

资产负债率主要体现了企业的总资产中的举债部分，这是衡量公司偿还能力的标准，还反映出公司需要融资发展自身的情况。目前山西省国有上市公司的资产负债率较高，大部分企业的资产负债率处于60%以上的状态，这些企业占总国有上市企业总数的60%以上，越来越多的国有企业呈现出短期融资高负债状况，这种状态企业的流动负债较高，普遍超过75%;而中长期负债率又偏低，长期处在35%以下的水平。反映出山西省国有上市公司整体都存在经营状况异常的情况。

从国有上市企业股权集中情况来看，山西省国有上市公司中的第一大股东持股比例一直处在46%左右，目前呈现微弱的下降状态，这些企业中山西汾酒股权集中情况最强，其第一大股东持股比例一直超过69.97%，山西焦化股权集中情况最弱，从山西省整体国有上市企业的股份情况上看，其大部分股权是国家所有。从股东之间的股权均衡来看，其衡度水平一直保持在0.3左右，这是很低的水平，说明第二到第五股东整体的股权对于第一大股东的影响非常小，这也说明国有企业的决策通常由第一大股东制定完成，其他股东不具备决策能力，他们的利益分配也会较低。国有上市企业的第一大股东是国家法人，国家控制企业的运转情况和决策模式，在这种股权高度集中的资本运行下，国有资本占有绝对领导权，其他股东的利益也很难得到保证，这不利于企业长远的综合发展。

为了能够更准确地分析企业的盈利能力，本文采用山西省A股上市的11家非国有企业的数据，将这些数据与之前选取的国有企业数据进行比对，这11家非国有企业包括振东制药、永泰能源、永东股份、英洛华、亚宝药业、同德化工、仟源医药、美锦能源、跨境通、东杰智能、当代东方。

采用净资产收益率指标的考察方式对国有企业和非国有企业之间的盈利能力和资本运用进行效率分析。得出结论是非国有企业与国有企业的资产收益率走向趋势基本一致，两种企业都受到市场经济大环境的影响。非国有企业的净资产收益率平均较高于国有企业，但是银行对于国有企业的借款利率相对更低，其融资能力更强，国有企业可以获得国家的税收优惠政策更多，从而反映出国有企业的资金运用率普遍偏低，因此山西省国有企业应积极调整企业结构，以便适应市场的需求。

(二)山西国有企业资本结构层面存在的问题

根据以上情况分析，山西省国有企业在资本结构方面存在的问题主要有：第一，国有企业的负债结构较差，资产负债率过高且流动负债比例很大，企业随时需要偿还巨大债务，企业倒闭的风险非常高，不利于投资者投资和企业融资。第二，国有企业的股权大多是国有集中制度，国有上市企业的第一大股东是国家法人，公司的领导层多为公职人员，他们是国家与企业之间的桥梁，在行使对公司的管理权时会存在一些代理决策的情况，这会产生企业经营者和其他所有者在政策上的矛盾，可能会造成企业管理者独大，产生职务侵权不受监督的状况。第三，国有企业普遍存在运营效率低下的情况，国有企业拥有国家大量的资金支持，因此在经营上没有很强的危机意识，部分国有企业管理者在企业经营和政绩面前选择后者，对企业本身的投资价值不够重视，造成了企业资金的低效运转。这些都是造成国有企业面临经营困难的主要原因，使其在市场经济发展的大环境下面临被淘汰风险。

(三)山西国企混改的关键突破

山西的此次改革明确了市场化、法治化的改革取向，巩固了“根上改、制上破、治上立”改革原则，推动国资国企改革实现重大突破和根本突破，做优做强国有资本，促进省属企业高质量转型发展。2019年山西国企混改以“双百企业”改革为抓手，首次明确要求太钢、太重、文旅、汾酒、建投、中条山、大地、云时代等8户企业在集团公司层面开展混改试点，太重、文旅、大地等三户企业首次列入全国国企混改试点名单。汾酒集团整体上市已于年底完成，核心资产已基本完成注入;山西建投集团与央企中国中铁签订股权合作框架协议，拟出让51%的控股权，引资额将达到70亿元左右;其他6户省属企业也正加速与各相关战投、财投、金融机构等进行积极洽谈和对接，大地控股旗下大地国际在港交所成功挂牌上市。

2020年省属企业改革继续持续攻坚，转型目标是资产负债率同比下降1个百分点;“腾笼换鸟”净回笼资金100亿元;盘活、处置停缓建项目50个以上，盘活、止损沉淀资金100亿元以上;贸易收入规模压降15%，贸易收入占营业收入比重同比下降5个百分点;推进1-2户省属企业集团混改;推动75%以上的国有资本集聚到基础性领域和优势行业。截至2020年9月，省属国企涉改资产总额2.6万亿元，“腾笼换鸟”上报项目158个，涉及净资产2295亿元，已交易项目回笼资金81.2亿元。煤炭企业数量从7家调整至1家煤企和1家能源集团，其他涉改产业涵盖了焦煤、动力煤、钢铁、化工、信息、新材料、文旅、体育等14个领域，从“一煤独大”到“八柱擎天”。

(四)山西国企混改的主要做法和经验总结

1、山西混改的主要做法

2016年，山西省开始了大刀阔斧的国企改革，着力从“管企业”向“管资本”转变。2017年为了深化山西的国有企业改革，加快经济体制的转变，山西省人民政府出台了若干政策意见，例如《关于深化国企国资改革的指导意见》《关于省属国有企业发展混合所有制经济的实施意见》《山西省国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见》等，当年组建了山西国有资本投资运营公司。

2017年12月山西启动“腾笼换鸟”工程，拉开国企混改大幕。目的是要解决山西“一煤独大”“一股独大”和创新性不足的矛盾，以山西产业结构调整、国有资本布局优化以及省属企业专业化重组为基础和前提展开。通过“腾笼换鸟”方式转让部分国有股权，实现转让收益，提高新旧动能转换速度，引进战略投资者和财务投资者，从而促进产业结构调整和国有资本布局优化，为山西的经济和市场转型高质量发展而蓄力。“腾笼换鸟”项目由此提出，旨在推动山西国有能源企业加速转型发展，山西焦煤集团、阳煤集团、晋煤集团、潞安集团和晋能集团等旗下的相关资产都进行了全部或部分股权的出让，第一批12个“腾笼换鸟”项目是山西省委、省政府为深化国企国资改革，优化山西国有经济布局，推动国有企业转型发展，作出的重要安排部署，也是山西国企混改的序幕正式拉开的标志性事件。这批拟转让的项目涉及煤炭开采、洗选加工、焦炭、煤化工、煤层气、电力企业的投资和管理等领域，其集中性的问题主要体现在尽管煤炭市场有所复苏，但煤炭企业的资产负债率不降反升，居高不下的负债率导致山西煤企社会成本高，社会成本转移困难，总体经济负担重等问题。在前一批“腾笼换鸟”项目斩获成功后，第二批企业名单也于次年启动实施，涉及的项目和资产规模分别达到41个和700亿元。

2018年，省国资要求各国资集团要开展一主三副目录的梳理，确保国企集团按照确认、突出主业以及突出事业的“一主三辅”原则进行，混改后的企业要将发展目标和战略定位确定，实业和主业中集中各类生产要素，提高企业的竞争力、盈利情况和抗风险能力。以行业特征和企业实际情况对股权的比例调整，利用上市公司平台引入战略投资者，使其实现对一主三辅目录的真正实现，在解决对国有股东一股独大的同时，对传统的产业结构进行创新和调整。省国资委此前已出台多项重要举措，其中包括实行“一企一策”实施经营目标考核、发布《山西省国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见》《关于省属企业功能界定和分类的指导意见》等内容，可谓全力加快山西省国资监管体制从“管企业”向“管资本”转变。同时，山西国资改革的多种混改方式包括新设参股、增资扩股和股权转让等，账面净值超过了340亿，与108个项目息息相关，这一举措标志着山西国资改革深水区的到来。

2019年，在以习近平同志为领导核心的党中央的指示和关怀下，山西国企的改革不断提速。《2019年国资国企改革行动方案》和《省属企业混合所有制改革操作指引》为国企改革提供了目标和前进方向。改变山西传统国有能源企业的束缚，加大混改力度，完善混改国资管理体系，对于混改企业加强党建，激发市场的深层潜力和活力，转变以能源为主的经济结构，加快转型发展。推动国有企业的资本配置效率，让国有资产保值增值，在战略性和关键性领域不放松，抓住机遇，顺势而上，通过专业化兼并重组减少过剩产能行业的企业，整合企业资源和产业链，不断促进转型升级。《方案》及《指引》也明确提出混改率当年力争上升到75%，2020年达到80%。

2、山西混改的经验总结

山西省过去的产业结构太过固化，一煤独大、一股独大现象严重，传统的能源企业是经济增长的动力，例如煤炭及煤炭相关的焦炭、冶金、电力等。产能无序扩张，产能严重过剩，产业结构固化已不能适应现代经济结构，也使得山西经济增速逐年下降。本轮供给侧结构改革以来，山西省寻求转型升级，积极发掘经济中的新增长点，寻找战略支柱产业，产业结构逐步得到优化。充分发挥了山西省内国资体量大的优势，在推动国企混合所有制的同时，实现产业链的扩展，优化国有资产配置，从而带动经济结构转型升级，持续实现煤与非煤产业持续的“结构反转”。

山西国企混改紧紧抓住国资国企改革发展的重大机遇，充分发挥管资本的“市场之手”作用，通过国有资本“进退流转保”，强化专业化、市场化、法治化、穿透式监管。进，就是通过市场化运作，布局新兴产业，支持、撬动山西经济转型发展。退，就是以市场化、法治化方式，有序退出不具有发展前景的传统产业、过剩落后产能和低效无效资产。流，就是统筹推进国有企业专业化重组改制，加快混合所有制改革，以市场化方式，促进国有资本有序流动。转，就是依托多层次资本市场，加快并购重组，提高国有资产资本化和证券化水平。保，就是运用多种金融工具和资本运作手段，加强风险防控，确保不出现系统性风险，确保国有资本做强做优做大，确保国有资产保值增值。

山西国企混改过程中，重点做到了九个聚焦：聚焦保值增值，全力实现混改企业效益稳增长;聚焦深度转型，全力实现改革新突破;聚焦“一企一策”，全面体现混改企业考核新导向;聚焦“六定”改革，促进企业治理现代化;聚焦项目投资，全力提升“进”的质效;聚焦“腾笼换鸟”，全力加大“退”的力度;聚焦专业化重组，全力强化“流”的统筹;聚焦资本运作，全力创新“转”的方法;聚焦风险防控，全力坚守“保”的底线。

山西的此轮国资国企改革，国务院国资委也给予了充分肯定和积极回复：一是同意建立央企和山西国企合作机制，建立沟通联系机制;二是全力支持山西“腾笼换鸟”，支持央企与山西国企对接合作，在产业转型、科技创新、“走出去”等具体企业及合作项目上给予协调;三是高度观注山西国有资本投资运营公司在全国范围内的模式创新，支持山西积极稳步改革，总结经验;四是建议山西借鉴央企经验，创设专项投资基金、科技创新基金、并购重组基金、混合所有制改革基金、战略新兴产业投资基金等各类基金，整合各类资本，从组建基金之初，就吸引各类资本，启动混改，推进山西国企转型升级、创新驱动和国际化经营。从国资监管体制改革、经济结构转型、持续推进混合所有制改革，省属国有企业改革的“山西路径”最终落脚点是为了让山西国有企业经济“活起来”。要用好中央顶层设计的“尚方宝剑”，先行先试，蹄疾步稳，为全国创造可借鉴、可复制、可推广的经验。

五、国有企业混合所有制改革优化路径

(一)转变政府职能创设良好改革环境

第一，转变政府职能，理顺政企关系。有关国有企业的监察治理单位务必理清政府和企业二者的关联，不但要给予足够的尊重以及表现出市场体制的关键性影响，还要更深层次地精简政府机构，把管理权下放，转换监察观念，从管理企业过渡到管理资本。之前过度严格的治理企业生产经营方式应有所改善，转变成比较活跃的管理国有资本的保值增值方式，政府需要提供给国有企业充足的混合所有制改革自主权，并通过这种手段使得企业能够以单独的市场主体地位在市场角逐中达成各种类型资本的有机融合，着重治理政府干涉过重以及监察不到位的问题，而不单单是掌握混合所有制改革的主要方向以及政策支持，以优越的市场环境和科学的政企关系为国有企业国有股最优比例的形成创造条件。

第二，完善市场经济体系，促进不同类型资本的高效流动。完善市场经济体系，不但要坚决市场的决策性地位，营造公平竞争的市场环境，而且要加速推动垄断型行业革新，包括石油、电信、交通等方面，还要渐渐放松更大范围的垄断市场领域和业务，进而推动国有企业和非国有企业的全面公平竞争。要想推动国有资本和非国有资本的有效流通，就一定要突破区域间内部资源流通的行政阻碍和市场堡垒，要想在根本上达成政企分离，则需要更深层次地加强国有企业的自主性和竞争性，取消对国有企业不公平、不平衡的限制。一方面要为非国有资本加入市场给予，这需要强化行政审核机制，严格掌控合法关、合理关和监督关， 准备好对非国有企业的市场人才服务。另一方面要为国有企业劳动力的高效变动营造优质的市场环境，这需要健全劳动力市场，突破限制劳动力灵活流通的行政性和市场性阻碍，提供高效的软硬件配套设备。

第三，转换思想理念，树立正确观念。对混合所有制改革成效最有作用的关键元素是国有股最优比例，更重要的是在践行中推动国有和非国有两种资本的有机联合。经历长时间的进步，我国的私有经济已经进步到特定的高度，它们既有实力也有意向加入国有企业革新，要果断抛弃以前对非国有经济和企业的歧视性观点。一方面政府职能单位务必真实了解并看重我国非公经济在国有经济混合所有制改革中的关键性，提供给其公平公正的市场地位和机遇。另一方面，为了使得企业用真实自主的市场主导地位在市场竞争里完成各种类型资本的有机融合，政府需要提供给国有企业充足的混合所有制改革自主权。

第四，尽快解决国有企业历史遗留问题，减轻国有企业改革负担。对于改革相对滞后地区的国有企业而言，解决历史遗留问题必须依靠政府实质性的举措与有效的配套政策，为其国有企业混合所有制改革和国有股比例的优化创造条件。其中主要包括：进一步完善社会保障体系，保障国有企业离退休、下岗人员的生活，为国有企业剥离办社会职能奠定良好的社会保障;进一步推进国有企业历史欠税豁免政策的实施，要健全政策实施机制，减少豁免政策实施的交易成本及时间成本;对破产的国有企业进行更为有效的援助，规范破产程序，保障受损利益主体的妥善安置与社会稳定;对厂办大集体问题，要总结已有政策的经验教训，在现有政策切实落实的基础上，合理分配中央、地方、企业三者之间在厂办大集体改革成本中的承担比重，中央要加大财政支持，提高经济补偿金的承担比重等。

(二)积极稳妥推进国企混合所有制改革

第一，国有企业混合所有制改革要因地制宜。国有企业混合所有制改革绝对不能“一刀切”，要在动态中把握国有股最优比例，各地区要认真贯彻落实中央要求，在充分调研的基础上，设计可操作性强的具体改革方案，引导国有企业在混合所有制变革中进行稳定发展，实现改革的合法性、合理性和可持续性。不同的地区、不同的企业拥有各自的特点，要根据自身情况进行改革，在实现国有企业股份比例的革新中要坚持“一企一策”的政策。在竞争激烈的地方，政府要通过开放性政策促进其发展，要以保障国有资本的保值和增值为目的来开展工作，不但可以实现国有控股形式，还可以实现国有参股形式。在重要的部门和行业中，特别是公共服务方面，要保持国有控股地位的原则，并根据市场的环境、资本的效率、不同资本的影响因素等调节国有比例。身处“新常态”的环境中，在部分能耗高、产值低的区域，实现混合制改革要极为谨慎，要将国有资本集中在新兴产业和现代服务业中，并在这些领域大力发展非国有资本的改革，通过国有企业的桥梁作用，可以促进非国有资本在重要行业、生态发展、环境保护、科研技术等方面大力发展，进而优化国家的产业结构。

第二，在保障社会稳定的前提下，积极发展革新。在混合所有制的革新过程中，政府要将社会经济的稳定性作为首要目标，要同时注重公平和效率的原则，要对政策的范围进行明确划分，要让企业职工对革新进程有所了解和参与，特别是在涉及职工利益的方面要做好相应的评估工作，所有涉及的方案都要经过职工代表大会的表决和审议，并结合实际情况进行灵活操作。除此之外，各级政府要开展相关的调研工作，根据不同地区设计不同的革新方案，始终贯彻“一企一策”的政策，政府可以通过混合所有制提高效率低下、人员冗长的机构的效率，针对部分革新条件不成熟的企业，强行进行改革会引发风险和造成社会不稳定，为此需要谨慎考虑，不能为了完成革新目标而进行强行改革。

第三，革新进程讲求有序性，要避免从众性。在2014年的政府工作报告中明确提出，“国有企业的混合所有制改革要有序进行，要积极引导和规范非国有资本的参与”，这对之前“积极发展混合所有制”的政策进行了调整。这一举措说明政府意识到不同区域、不同行业在改革中存在的“一哄而上”“一混就灵”等不良现象。针对这种情况政府在国有企业混合所有制改革中要更加谨慎，要通过更加详细、有效的指导思想积极引导不同行业进行正确改革，以保障不同区域、不同行业在国有企业混合所有制的改革中的有序发展。

第四，审慎地对待改革，严控风险。一方面，在推进国有企业混合所有制改革时，要充分考虑市场环境、企业类型等因素，不可盲目地降低国有化水平。实际上，民营资本天然的逐利性及机会主义倾向会抵消私有化带来的效率提高，过度的自由化与私有化反而会增加企业经营风险。另一方面，国有企业混合所有制改革涉及面广、政策性强、社会关注度高，相关企业、部门和单位要高度重视， 精心组织，严守规范，明确责任，政府及相关职能部门要加强对国有企业混合所有制改革的组织领导，做好把关定向、配套落实、审核批准、纠偏提醒等工作。各级国有资产监管机构要及时跟踪改革进展，加强改革协调，评估改革成效，推广改革经验，重大问题及时报告。

本成果为中国企业改革发展优秀成果2020(第四届)

成果创造人：封毅(山西交控资本管理有限公司)

来源:中国企研

图片来源：找项目网

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