来源:西姆国有经济研究院

作者:徐怀玉 常金乾

自2015年开始的新一轮的深化国企改革以来，混合所有制改革作为国企改革的重要举措，通过混资本，达到改机制的目的，在以产权制度改革为核心内容的国企改革中有着不可替代的地位。2020年发布的国企改革三年行动方案提出，要积极稳妥深化混合所有制改革，将会加大国企混改的范围和深度，要按照“完善治理、强化激励、突出主业、提高效率”要求，积极推进混合所有制改革。在中央的倡导下，各地国企纷纷开展混合所有制改革，那么国企推行混改究竟成效如何呢?

根据国务院国资委发布的消息，2013年以来，央企累计实施混改4000多项，引入社会资本超过1.5万亿元。到2020年底，央企混合所有制企业的户数占比超过70%，比2012年底提高近20个百分点，其中，上市公司是央企混改的主要载体。地方国有企业混合所有制户数占比达到54%，引入社会资本超过7000亿元。然而，透过这些数据，我们发现国企的混合所有制改革背后仍然存在不少问题，特别是在改革成效上。

混合所有制改革作为本轮国企改革的核心内容，如若不能发挥出其应有的作用，那么就会成为国企改革的主要短板，进而影响国企改革整体的进程与效果。

一、国企混改的短板短在哪

(一)混改企业的数量占比的短板

根据公布的公开数据，混改企业户数占比，央企超过70%，地方国企超过50%，这比例看起来很大，也很乐观。但我们不妨稍加分析，首先觉得在统计口径上较为宽松，且相当比例是上市公司，而上市公司是天然的混改企业，即使是国有独资或者全资公司上市之后，社会公共股东，即非公经济的参与，自然而然地就成了混改企业，这部分企业是可以统计在混改企业之中，如果排除在外，也不是不可以的。当然，上市前的企业如果已经实施了混合所有制改革，当然是混改企业，这个毫无异议。

根据2022年3月国企改革三年行动的完成进度通报，按“非穿透式”口径，在中央企业、地方各级子企业中，混合所有制企业分别为7249户和1.27万户，占比分别为20%和25.7%。统计混改企业的户数采取“非穿透式”统计，即某集团混改了，那集团下面的20或者30个企业相当于都混改了，统计只算到集团层面。但我们平时统计商事主体的时候，是按照工商登记的标准去统计，这样，在口径上就出现了差异。比如，某省有20个省属国有企业，如果有5个这个层面的企业混改了，则混改面达25%。换个口径，如果这个省包括一级、二级、三级甚至更多的级别的且合计是400个法人主体，只有5个主体是混改企业，那么这个混改面只有1.25%。所以如何统计或者何种口径，是衡量混改面大小的一个标准问题，也是反映改革成果的标志之一。从“应改尽改，能混尽混”的要求出发，在数据上还有很大的提升空间。

(二)混改企业的股份占比的短板

国企混改中绕不开的话题就是企业控制权的安排问题，是关系到混改能否达成既定目标，优化国有企业公司治理结构，提高企业效益的关键性问题。根据国家混改相关政策的规定，按照国有企业的职能分类，混合的比例和结构，需要结合企业的客观实际，“一企一策”地推进。一般情况下，属于充分竞争行业和领域的商业类国有企业，国有股权“宜控则控”、“宜参则参”。关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域的商业类国有企业，要保持国有资本控股地位。公益类国有企业一般采取国有独资形式。

实践中，部分国有企业为了完成上级下达的混改任务，抛弃前已述及的原则，搞拉郎配，呈现“交作业”心态，民营股东股权占比较少，话语权偏弱，参与感不足。在相当一部分国企混改案例中，民营股东的股权占比是低于10%的，与“混”之前没什么两样。国企领导更注重完成任务，只是形式上完成了混改。

例如，A公司是某地方建筑国企集团，通过引入其上级公司设立的基金作为战略投资者，持股比例仅5%，作为自己的改革成果上报，结果，国资委并不认同这样的混改模式。

我们接触的另一家化工企业B公司，新设一家注册资本5个亿的子公司，为了符合省国资委“新设企业必须是混改企业”的要求，找到一家关联供应商，作为引入的民营资本，出资250万元，占股0.5%，也算是完成混改交了差。

(三)混改企业的改革实际成效的短板

混改的目的是通过“混资本”，达到“改机制”的效果。只谈形式，不谈内容，是无法达到预期效果的。因此，发挥混改的效果，关键是能否从市场化经营的角度去设计混改，在混改的同时配套市场化经营机制改革，激发企业活力，让民营股东真正参与进来。实际上，由于种种因素的限制，不少国企混改后并未在企业深化机制改革，或者说机制改革力度不大。最终除了股东变化之外，其他一切没变，对企业的发展也难以起到推动作用。

例如，C公司是当地大型国企集团下属的一家科技型企业，市场化程度不高，业务长期依赖集团内部市场。混改的主要目的是通过引入一家行业内技术领先的民营企业，借助民营企业的技术优势和管理优势提升自身的发展水平。混改后，民营企业股权比例为30%，国有股东占股70%，国资保持控股地位。刚开始，随着民营股东的进入，市场化程度明显提高，营收和利润呈现上升的良好态势。但由于没有建立相应的公司治理机制，董事会对经营层的授权也迟迟落不了地，按照公司章程的约定，民企推荐的总经理迟迟得不到董事会的批准和聘用，公司的市场化经营机制改革更是没有任何实质成果也胎死腹中。最终导致民企退股，双方不欢而散，上演了一场轰轰烈烈的改革闹剧。

二、如何补国企混改的短板

混合所有制改革不同于其他的一些改革，比如任期制和契约化，比如董事会的外大内，是一种单方面行为，公司遵循有关规定做就可以了，不需要第三方的同意，也不需要和其他超出公司掌控力之外的主体去协调。

混改显然不同于上述改革。首先，混改涉及股权的变动，公司本身不能做主，需要股东会的决议，国企尤其需要上级的批准，出现国企混改后非控股的，有的还需要政府审批；其次，引进战投不是非公经济的战投想进就进，或者你想让他进就进，这是一个商务的过程，是一个本着“平等自愿，互利互惠”的原则下达成的一致，并形成协议，制定章程。这个过程有时候很长，这件事情有时候很难；第三，更多的是观念的问题。“郎顾之争”至今不绝于耳，“国有资产流失”的风险压力依然很大，于是，不能让“逐利”的民企侵蚀国企的正统思想。说到底，混改的阻力更多的是来自观念的解放。

那么，如何去补国企混改的短板呢，我们认为，去寻找混改的发力点，然后啃下混改这块坚硬的骨头。

什么是企业的发力点，发力点在哪里，这是我们首先要思考的问题。刘鹤副总理和郝鹏主任多次强调，国企改革就是要把企业活力释放出来，就是要把企业的竞争力打造出来。原中建材董事长宋志平说过，混改就是国企的实力，加民企的活力，等于公司的竞争力。

所以，企业的发力点在于如何释放企业活力入手。

(一)对符合条件的国有企业应改尽改，能混则混

国有企业一般都是具备一定基础和规模的集团性企业，旗下的企业数量从几个、几十个到更多，当然，并不是每个企业都可以混改，都需要混改。所以，我们建议国企集团对所属企业整体混改情况进行梳理，按照前已述及的方式进行分类，特别是对于主业处于充分竞争性行业和领域的国有企业，按照应改则改、能混则混的原则持续推进和深化混改。要针对每个企业的实际，制定一企一策的混改策略和方案，包括选择什么样的战略投资者，释放多少股份比例给战投，是否同时实施员工持股，如何通过投资协议和公司章程，平衡国企和民企的合理诉求……通过混改，倒逼公司治理的完善，促进市场化经营机制的健全；通过混改，调动企业员工的积极性和创造性；通过混改，提高企业效率，释放企业活力；通过混改，促进企业向市场要资源，提高企业竞争力。

(二)对混改企业实施差异化管控模式，充分授权

实践中，我们对于混改企业的管控模式，一直存在争议。比如，有一家混改企业的上级董事长，他当初就认为，混改企业也是我们的控股子公司，应当和其他公司一样的管理，显示最基本的公平。还有一个企业的战略投资部部长，咨询我一个问题：“为什么我们下面的混改企业不执行公司的文件”云云。

之所以存在这样的一些情况，是因为我们的国企干部存在国企管理的思维惯性以及对非公经济主体的轻视。我们知道，混改企业的股东至少是由国资和非公经济两类不同性质的主体构成，否则就不是混改企业。

所以对于混改企业，他的上级不是国资股东或者大股东，是股东大会，大股东表达意愿，应当依据公司法和遵循公司章程，按照这个规则在股东大会或者董事会上去行使权利，而不是还是上级说了算或者简单地发文贯彻。仅从这一点来说，混改企业需要有一个有别于其他国有独资(全资)企业的管控制度，即差异化管控制度。

差异化管控的最直接的表现方式就是给混改企业授权，且授权充分。授权第一步，是明晰大股东和股东会的权责界面，包括议事规则；其次是股东会和董事会的权责界面和议事规则；再次是董事会和经理层的权责界面和议事规则。通过授权，让企业的各个治理结构之间，知道哪些事可以做，哪些事不可以做，“不越位，不缺位，不各自为政，不相互替代。”授权不仅仅是权利，其实更多的是责任，当公司决策出现失误的时候，容易追责。只有容易追责的时候，才会切实地负起责任，而不是推诿和懒政。做到“各司其职，各负其责，协调运转，有效制衡，”企业的效率自然即提高了。

(三)对混改企业实施员工持股，激发内力

国企相对于民企，员工持股有着很好的基础。主要是员工对于企业有着非常强的身份认同感，他们当中有些人甚至从祖父辈开始就工作在这个企业，可谓“献了青春献终身，献了终身献儿孙。”他们大都对企业有非常深厚的感情，本能地认为自己就是企业的一份子。因此，推行员工持股，让他们成为企业真正的主人，是符合他们感情需要的，满足了他们盼望与企业休戚与共的心愿。所以，在国企改革中推行员工持股，是要让员工对企业的未来充满希望，充分调动员工的主观能动性，激发企业发展的内生动力。

首先，员工持股是混合所有制改革的一种。国有资产在有些行业采取相对控股、参股甚至退出的方式，允许非公有制经济进入，允许原来企业的管理层或者员工持股，将是国有企业改革的重要模式。《指导意见》提出，员工持股主要采取增资扩股、出资新设等方式。因此，员工持股属于非公有经济的性质，有利于深化国有企业改革，调动各方面积极性，促进国有企业发展为混合所有制经济。

其次，员工持股能从根本上促进和改善公司治理。员工既是劳动者，了解企业的生产、销售和研发的全过程，是生产线上的一个环节和部分，也是现代化企业的一个重要的生产要素。同时拥有股东身份，参与混改后的国有企业的公司治理，员工持股制度使员工代表可进入公司董事会、监事会、管理层等公司治理的各方面，参与公司的重大经营决策，有利于更好的激励约束机制的建立。由于企业各个层级都有大小不同的股东们的参与，有利于企业作出更科学的决策，也有利于国有企业监督机制的建立。

员工持股有利于企业的长期发展。去年年底，西姆发表的一篇研究文章《最高涨幅699%!盘点近三年上市国企员工持股效果》。该文章研究表明，实行员工持股的企业大部分经营绩效有所提高。文章指出，从2018年到2020年三年间，A股一共有1160家上市公司的员工持股方案通过了股东大会审议，其中2018年411家，2019年320家，2020年429家，相对比较稳定，但2021年的前三季度，已经有658家上市公司的员工持股方案通过了股东大会审议，可以说是出现了一个小的爆发性增长。研究还表明，2019年实施员工持股的地方国企，当年平均净利润增长率为-123.71%，实施员工持股后，2020年即出现反转，达到37.57%，2021年前三季度达到160.01%;2020年实施员工持股的地方国企，当年平均净利润增长率为21.87%，2021年前三季度净利润增长率翻了整整四倍多。

一方面企业的经营业绩不断改善，另一方面员工股东也从不断的业绩增长中获得利益，激励员工股东产生内生动力，不断地、能动地努力工作，形成良性循环。

综上，员工股是现代企业的一项重要制度，是国企改革中的一项重要措施和手段，对提高企业经营效率、激发员工的积极性和创造力、改善企业的治理规则和结构，避免经理人的短期行为和促进企业的长期发展等方面都有重要意义。

另一个西姆的案例也证实了上述观点。D公司是一家省属集团公司的下属信息化公司，承担着当地政府的智慧平台建设任务。2020年，我们运用“4P模型”工具，即确定混改方案(Project)，制定商业计划书(Plan)，用好资源力量(Power)和管理模式(Pattern)，破解混改过程中的难题，对D公司与行业龙头企业混改，其中，民企占股25%，员工持股平台占股15%，国资占股60%。D公司对于核心的管理人员和技术人员实施的员工持股，明显调动了员工干事创业的积极性，业务开展得有声有色，近三年营收利润增长幅度超过30%以上。

图片来源：找项目网

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