来源:混改风云

作者:知本咨询国企改革数据中心 白佳馨

从第一次提出“积极发展混合所有制经济”，再到系列相关重要政策文件的出台，国有企业混合所有制改革(以下简称“混改”)不断推进。随着混改工作的持续深化推进，多地省市先后均提出了混改后评价概念。不同于混改评估，混改后评价是对企业混改后效果的评估，也是混改工作管理中极为关键的一环。

何为混改后评价?

所谓混改后评价，是指“在企业完成混合所有制改革并运行一定时间段之后，由国资监管部门或企业根据情况成立工作专班或委托专业咨询机构，对其混改决策过程、实施过程、实施效果和后续影响进行系统全面的分析评价”。

那么，又为何要实施混改后评估呢?

正如山东省国资委于2021年初发布的《省属企业混合所有制改革后评价工作实施办法》(以下简称《山东实施办法》)中所明确提出的那样，“省属企业及其权属企业完成混改并运营一定时期后，对混改实施效果、目标达成、存在问题等进行系统、客观的综合性分析评价，总结经验做法，找出问题和不足，提出改进措施，为后续推进改革提供有益借鉴。”

这句话如何理解呢?

我们认为，混改后评价不光是以“回头看”的形式对前序混改工作的开展情况进行评估，对混改全过程形成监督及有效补充；更是为了“以评促改”，总结前段经验，为下一阶段混改工作推进提供更多有益借鉴。

一、各地区混改后评价政策概览

根据公开信息，为更好地推进地方国企混改工作，大部分省市地方早已出台了混改工作操作指引或相关办法，为地方国企积极稳妥深化混改提供了政策路径。但各地方对于混改后评价的政策相对较少，这主要是由于各省市地方国企混改还在进行中，且由于各地区经济差异等因素，诉求也存在一定差异。

目前来看，山东省、浙江省、辽宁省、宁波市以及济宁市已相继颁发了混改后评估的相关政策。这其中，以山东为先、浙江为新。具体情况详见下图：

二、混改后评价模型

根据已出台政策，混改后评价目前基本有两种模式。

一是以山东省、宁波市、济宁市等地为首先行出台的政策，围绕混改效果评价及投资者评价两个维度，所形成的”5+4“后评价模型。

其中，混改效果评价是指重点调研、评价混改企业在资本结构、产业协同、公司治理、体制机制转换、制度完善等方面，围绕“五个增量”改革目标进行评估;而投资者评价则是通过对混改企业引入的投资者在混改企业发挥股东作用、提升运营决策效率和投资回报等方面进行评价。

二是以浙江省为代表的今年新发政策，该政策主要围绕企业主体评价、投资者评价、员工评价、客户评价搭建后评价模型，我们为方便记忆将其简称为“四维度”后评价模型。

同时，14号文还率先提出了对首次开展后评价企业需要开展混改实施过程专项评价。

模式一：”5+4“评价模型

对于后评价的方法，山东省作为最先出台相关政策的地区，走在全国前列。《山东实施办法》对于后评价的方法指标体系进行了完整说明，并构建了多地争相借鉴的“5+4”评价模型。

这一政策先前在混改风云文章中已有讲过，想要详细了解的朋友还请看《混改评估和后评估，要怎么想、怎么干?》

总的来说，山东省的后评价方法需要从混改效果评价和投资者评价两个方面来构建，前者旨在衡量五个增量，包括资本、管理、技术、人才以及品牌等五方面，构成了“5+4”模型中的“5”，后者则是从投资者角度对参与决策与运营管理等四个方面进行评价，即“5+4”模型中的“4”。具体如下图所示：

整体来看，以山东省多地为代表的“5+4”评价模型，率先开启了“后评价阶段”，在全国范围内起到了创新示范作用，并对后评价的实施及后续完善发挥了重要的作用。

模式二：“四维度”评价模型

以浙江省为代表的“四维度”评价模型，打破了先前的后评价模式，将评价维度扩展至企业主体、投资者、员工以及客户四个方面。

纵览政策全文，其重点放在了“完善治理、强化激励、突出主业、提高效率”这十六字方针上，旨在对混改前后企业在完善法人治理结构、激发国有企业活力、优化国有资本布局结构、推进市场化经营机制改革等方面采取的改革措施及产生效果进行评价。

评价内容

1、企业主体评价

14号文中最好体现“完善治理、强化激励、突出主业、提高效率”这十六个字的便是企业主体评价部分。

完善治理

强化激励

突出主业

提高效率

如何理解完善治理呢?

这四个字实际上也是国企混改首要解决的问题，即股权均衡，实现有效的法人治理。

这些治理管控的老问题，混改企业可采用建立有效的决策机制进行优化。因此，在后评价时，自然而然需要对诸如治理能力、资本结构、制度体系、监管机制，乃至党建等治理管控方面进行多维度分析。

如何理解强化激励呢?首先，我们要明白国企进行激励实际上是要解决竞争类国企传统机制激励不足问题。解决方法则可通过中长期激励，实现关键岗位、核心人才与混改企业“利益共享、风险共担”。在后评价时可以从团队能力、人才培育、激励措施等方面入手。

突出主业原本是指解决国企战略发展和主业突出问题，混改风云文章《2021年国企混改，瞄准“十六字”圆心、四大示范标杆》中早已提出，可以通过“接通战壕、嫁接升级”等方式解决，放到后评价时，企业则需要注意战略实现、协同发展、国有资本保值增值、品牌提升等方面。

最后，提高效率指向了国企组织投入产出效率的提升。这就要求混改企业在后评价时建立起以财务绩效提升、管理效能提升、市场化经营机制提升、市场竞争力增强等多方面的衡量指标。

2、投资者评价

此处我们还需要明确一个概念——投资者，这里所说的投资者是指除国有控股股东以外，其他具有代表性股权投资者(包括重要投资者或中小投资者)，围绕投资者可以构建的评价维度包括混改企业前后在决策质量、运营效能、投资回报、沟通机制和信息披露等方面的变化情况。

3、企业员工评价

14号文不仅注重企业主体与投资者，更是将企业员工及客户评价纳入了考核指标范围。

政策提出在进行企业员工评价时，需要从公司管理层、中层和职工代表三个层面中，均匀随机选取大于10名的企业员工代表，对混改前后企业在文化认同、管理效能、工作满意度等方面的变化情况进行评价。

在细化评价体系时更是将诸如企业文化、团队建设、薪酬分配等均加入了考核指标，直接从政策评价方面推动企业文化建设与激励制度。

4、客户评价

最后，14号在规定客户评价时要求按照公司业务收入占比靠前和随机抽取两种类型，选取大于10位的客户代表，对混改前后企业及员工在满意度等方面变化情况进行评价。主要指标包括对企业承诺履约、形象口碑、客户信赖、产品(服务)质量等。

相较而言，今年新发的14号文更像是集前者之大成，引今者之创新，以更加全面、科学的角度来进行政策规定。

但总的来说，无论哪一政策文件，其所设定的评价指标均绕不开“资本、管理、技术、人才、品牌”的指标角度以及“完善治理、强化激励、突出主业、提高效率”的根本目的。

评价方法

相比于《山东实施办法》以及济宁市出台的《市管企业混合所有制改革后评价工作实施办法》(济国资〔2021〕42号 ，以下简称“42号文”)，14号文采取定量分析与定性评价相结合的方式，在前者所采用的前后对比法与行业对比法的基础上，增加了单向及整体两个维度确定评估等级。

另外，14号文还增加了企业首次实施后评价时，需进行混改实施过程专项评价。

这主要是为了评价混改实施过程是否进行充分的必要性和可行性研究，以及监督是否符合相关规范要求、履行必要改制程序、是否造成国有资产流失等情况的出现。

在具体实践中，各混改企业应在坚持本地政策指引基础上做到三个相结合，即“定量定性相结合、横向纵向相结合、单项整体相结合”。

其中，所谓定量定性相结合主要体现在多以定性指标考核体系是否健全、任务是否完成，多以定量指标考核实际任务完成效果，具体调研方式可以采用现场调研、电话调研、网络调研等多种可记录方式开展。

而横向纵向相结合，一方面是要将指标放置在改革前后时间线进行对比，即与企业的过去相比，对于规模较大具有集团化特点的混改企业，还可依据需要向相关重要子企业作延伸调研;另一方面则是将指标放置在同行业水平进行对比，即与行业水平或竞争对手相比。

最后，单项整体相结合是指在后评价时，既要关注单项重点方面的评价结果及应用，更要衡量全面综合性评价的结果，缺一不可。

评价步骤

相较山东等地区的评价四程序，即前期准备、组织实施、分析评估以及审议反馈，浙江省增加了结果运用一项，这实际上是将山东等地的审议反馈内容进行了细化，也为后续政策的完善奠定了基础。

山东等地规定后评价经审核后，应该将好的经验做法，在省属企业加以推广;而对于后评价反映的共性问题，修改完善相关制度进行规范，个性问题及时反馈省属企业进行整改。

浙江地区则不仅提出应对共性问题进行规范，还细化了对于A、B、C、D、E不同评价等级企业的应对措施，例如，文件原文明确指出“对获得A级评价的优秀企业，在相关集团年度考评等级时予以加分并进行通报表扬。”

相信有了上述两类政策的参考，未来无论是地方或是企业在制定后评价机制时，可以形成更加详尽丰富的闭环步骤。

三、混改后评价实操

可以看出，随着政策细化完善，后评价除了紧靠“完善治理、强化激励、突出主业、提高效率”十六字方针外，也逐渐凸显出不同的地方特色。这也是由于地方国企在推进混改时，通常需考虑区域经济的发展要求。尤其是部分省市，在出台混改指导意见时，更是提出企业混改实施方案要符合地方发展规划的要求。

因此，在各国企开展混改后评价时，所做的不能仅仅围绕立足自身发展，更要站在服务区域经济的角度，对国企混改后效果进行全面审视。

除此之外，各国企在进行后评价时也应将“丰富评价主体、合理选择方法、坚持政策导向”牢记于心，万不可模板化对待。

这里我们来看两个企业的后评价经验：

一则是已有地方国资出台政策可参考的宁波市镇海文旅集团有限公司(以下简称“宁波文旅集团”)混改后评价工作。

2022年6月，宁波文旅集团组织开展混改企业混改后评价工作。后评价对混改前期评价、混改过程评价、混改后期评价三个阶段专项分析，围绕公司流程设立、资本结构、治理模式、市场化经营机制、经营绩效、党建工作、投资者评价等方面进行后评价工作，查找混改企业存在的不足，并进行整改。

另一则是所处地暂未出台相关政策的天津海鸥表业集团有限公司(以下简称“海鸥表业集团”)。

天津市的海鸥表业集团首创性实施混改“后评价”。为了客观评价企业混改情况，负责推动市管企业混改的国有资本投资运营公司组织开展事后审计与评价，建立“3+2”评价体系，从落实协议、改革机制、提升能力3个维度和投资者、职工2个视角多角度“回头看”，从而为后续改革提供经验。

可以看到，前者以当地相关政策为依据，进行了全面的后评价工作。而后者则在缺少本地政策依据的情况下，首创性的建立了“3+2”评价体系，将评价维度重点置于企业效能，注重衡量效率效益指标。

同时，该评价体系涉及主体包含混改企业主体、投资者及企业员工三方，对现有“5+4”评价模型做出了创新性突破，构建起了符合自身特色的后评价机制。

以上所提及的后评价模式，无论是“5+4”模型还是“四维度”模型，均是在其地区经济发展及要求基础上所得。我们认为，各位国企朋友们在真正实践中，还是应该结合地方特点，从指标框架、应用场景、评价方法三方面出发，构建起符合自身特色的、具有长效机制的后评价体系。

惟改革者进，惟创新者强，惟改革创新者胜，还望各位国企朋友们可以通过混改后评价，对混改企业进行多维度综合评价，检验成效、总结经验、找出不足、挖掘潜力，真正实现以“混”促“改”，推动进一步深化改革。

图片来源：找项目网

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