混改是本轮国企改革的主要方式，不仅触及不同所有制企业在股权层面上的合作，还涉及到“混”后不同所有制的融合、体制机制的转换。从实践来看，判断一个国企混改成败，不能拿是不是成功引入战投、设立新的法人治理结构作为衡量标准，而是看其几年后是否建立了市场化的经营机制，公司经营业绩是否优化。

此外，为混而混、一混了之、重混轻改等问题较为突出，反映出部分混改企业对混改的目的、意义认识不清，对改革行为流于形式，对混改方案的具体执行过程随意变更、选择性实施，导致混改效果大打折扣，甚至出现混合所有制失灵的窘境。

一、国企混改是多种属性的综合行为

国企混改到底是什么性质的行为?我认为首先是改革行为。混合所有制作为我国社会主义基本经济制度的重要实现形式，是新发展格局下国有企业改革的重要组成部分，推进混合所有制改革是深化国企改革的重要突破口。通过混合所有制，加快推进改革，解决国有企业市场主体地位不明确、国有经济布局过宽、效率低下等问题。

其次，混改依附于国有企业产业运营和资本运作，同样表现为经济行为。通过产权转让、增资扩股、首发上市(IPO)、上市公司资产重组等方式，引入非公有资本、集体资本实施混合所有制改革，属于常规投融资的范畴，需要履行相应的决策审批程序。

最后，混改还是法律行为。混改过程中，涉及的相关改革和经济行为，无论混资本引战投的合作谈判，还是改机制的公司治理、管控模式、运营机制等都涉及法律行为，要严格依法合规，不能逾越法律底线。

所以，混改是改革行为、经济行为及法律行为的融合，必须使用多元复合的眼光来审视混改实践中遇到的各类问题。把混改当作其中一个或两个属性的行为来看待，忽略其他属性，则是很多国有企业混改效果不彰显，问题丛生的原因。

二、国企混改的正确打开方式

混改涵盖四项主要工作任务，包括混资本、引战投、改体制和转机制。其中，混资本在于国有资本和非公资本、不同生产要素资本之间的相互融合，取长补短。引战投重点在于引入合适的战略投资者，实现产业协同，并构建互相制衡的公司治理机制。改体制方面，混改过程中要优化国资监管体系，改革企业管控模式，完善公司治理机制。转机制，就是国有企业三项制度改革，建立市场化的经营机制。这些都是深化国企改革的主要内容，在混改过程中，通过混资本、引战投推动国有企业深度改体制、转机制。

混改企业如果在“改革行为”和“经济行为”两方面都做到位，则混改效果最明显；如果仅仅在一个方面做到位，则混改效果将会大打折扣；如果混改企业在“改革行为”和“经济行为”两方面都没有到位，则混改效果接近于零；如果混改企业在“法律行为”方面没有到位，则混改将会面临绝大的法律风险。

很多企业及企业领导仅把混改当作混资本，没有改体制机制，把混改视同一般的投融资行为，忽视混改的改革行为，混改效果不如意也就不难理解。当前已混和正在混的企业，绝大部分只做了混改的一两项工作任务，而忽视了混改是一个系统工程，缺一项都会导致整个混改的效果大打折扣，缺两项就可能导致混改的效果不尽如人意，甚至越混越差。

三、部分混改企业为何越混越差?

当前，三分之二以上的央企及过半数地方国企已经实施混改。但是，部分混改后的混合所有制企业暴露出诸多问题，混改不力的现象逐步显现。究其原因，混改越混越差不外乎以下几种原因：

(一)忽视混改的改革行为，只混不改

混改过程中部分国有企业对混改政策理解不深入、不到位，将混改简单理解为国企融资行为，有的“为混改而混改”，有的停留在“混资本”层面，穿新鞋走老路，违背了混改的本质要求。

国企混改的本质是通过改革，使国有经济和其他所有制经济相互融合，使国有资本和民营资本一起做强做优做大，最终实现不同所有制企业、不同所有者代表之间的合作共赢。

实践证明，混改并非“灵丹妙药”，混改是通过“混资本”，达到“改机制”的效果。因此，发挥混改的效果，关键是能否从市场化经营的角度去设计混改，在混改的同时配套市场化经营机制改革，激发企业活力，让民营股东真正参与进来。实际上，由于种种因素的限制，不少国企混改后并未在企业深化机制改革，或者说机制改革力度不大。最终除了股东变化之外，其他一切没变，对企业的发展也难以起到推动作用。

(二)国有股东和民营资本诉求不同，未形成有效的协调机制

实践过程中，国有股东和民营资本诉求不同，也暴露出诸多问题。民营资本很纠结，忧心即使通过混改获得一定股份，也没有相应话语权和决策权；国企决策层也忧心国有资产流失、触犯红线。

二种体制对企业经营、管理行为的控制有着不同的着力点的目标追求，国资更重视程序正确、制度刚性，而民营资本更重视效率和效益，制度和程序有一定弹性，有时两者的协调性和协同性较差，矛盾激化。

此外，混合所有制企业处于困境面临方向选择时，国资股东首先考虑的不是放弃而是维持，因为一旦破产主要领导人的职业声誉、企业形象都受到影响，还有可能因造成资产损失和流失被问责、追责；其次要考虑的是职工安置和社会稳定。对民资而言，经营性破产不需要承担除失业补偿以外的其他更多责任。职工更认为，国企(包括国资控股企业)应该承担就业的无限责任，找政府要岗位和饭碗是天经地义的事，因此民企关门、跑路职工上街、堵路、堵政府门的情况少，而国企职工常常会采取这种方式向政府施压。

(三)将混改仅仅理解为经济行为，实施过程大打折扣

混改是国有企业的改革行为，不是简单的市场交易行为，因此在混改方案的实施过程中应严格按照政策精神开展相关工作，而不能随意改动。如确因外部市场环境等因素变动，对企业今后发展目标、业务布局、盈利模式等产生重大影响，需要对混改方案进行调整，需要重新履行内外部审批备案程序，规范混合所有制改革操作流程。

在实践中看到，大量国企混改案例，在操作中由于领导变动、市场变化等，对原来的混改方案进行颠覆甚至推倒重来，没有履行相关的程序，导致很多国企混改项目改革效果与预期大打折扣，不尽如人意。

四、如何改变“混合所有制失灵”的问题呢?

2022年国企改革三年行动高质量收官后，以党的二十大召开为标志，国资国企改革进入新一轮的改革周期，国务院国资委2023年进一步谋划实施新一轮国企改革深化提升行动。解决“混合所有制失灵”的问题，也要依靠深化提升行动。

当前国企混改存在一些问题是正常现象，没有任何改革是一帆风顺、一劳永逸的。需要根据改革过程中、改革后爆发的问题及产生的矛盾持续深化提升，坚持问题导向解决问题和矛盾。一定要有改革只有进行时，没有完成时的心理准备。

接下来，既然没有混好，当然可以改正，继续进行二次至三次混改，从集团管控、公司治理和经营机制等方面进行深度改革。这是深化提升行动的重要内容，也是解决过往大量混改国有企业效果不彰显，越混越差的主要手段。

发展混合所有制经济，提高国有资本配置效率，同时要大力支持和带动非公有制经济发展，实现各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。因此，面对混改困境，国有股东和民营资本应该建立协调机制，畅通沟通渠道，以合作共赢为基础，按照国企改革精神不断完善方案，深化体制机制改革。而不是按照常规的商业行为，只是简单依据投资协议等法律文件的条款进行沟通，甚至对簿公堂，这样的效果是不好的。

来源：国企混改与员工持股

作者：朱昌明、李建鹏

图片来源：找项目网

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