在国有企业中发展混合所有制经济，曾被认为是本轮国企改革的关键一环。早在2013年，党的十八届三中全会就决定要“积极发展混合所有制经济”。在去年公布的《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》(下称《指导意见》)中，推进国有企业混合所有制改革、引入非国有资本参与国有企业改革、员工持股等内容也占据相当篇幅，并且国务院还专门出台《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》(下称《混改意见》)作为配套文件。然而，今年以来，在官方的表态中，混改却鲜有提及，而更多的是以“瘦身健体”、重组整合、化解产能为主的结构性调整。

　　作为触及国企产权层面的混改，目前存在被边缘化的倾向，其中既因为混改本身存在诸多难点，推进不易，也因为在国企经营困难、利润持续下滑的背景下，结构调整成为当务之急。但是，作为在国企中完善现代企业制度的关键一环，混改不应被边缘化，也不应被替代。

　　问题：混改从“积极推进”到被边缘化倾向

 

　　混合所有制在企业层面，主要是指国企民企相互融合，相互投资入股，企业股份中既有国有股，也有民营股。自2013年以来，在中央公布的文件中，发展混合所有制经济经历了多次措辞变化：十八届三中全会文件指出，积极发展混合经济。2014年《政府工作报告》中，李克强总理讲加快发展混合所有制经济。但是，去年3月份的《政府工作报告》则提出，有序实施混合所有制改革。在被称为国企改革顶层设计的《指导意见》中，则既没有积极，也没有加快，而是明确提出“稳妥发展混合所有制经济”。

 

　　去年，地方版国企改革方案普遍将“混改”作为国企改革的“标配”。部分地方政府还提出混改的比例目标和时间表。然而，在部分地区混改项目轻率冒进以致出现国有资产流失风险后，部分混改项目被地方政府叫停，此后，混改出现放缓的迹象。《指导意见》和《混改意见》都明确要求，不搞拉郎配，不搞全覆盖，不设时间表，一企一策，成熟一个推进一个，确保改革规范有序进行。

 

　　确保混改公开有序推进、防止国有资本流失当然是混改必须坚持的前置要求，但是今年来，混改则出现被搁置、被边缘化的倾向。不仅地方上关于混改的案例较少，而且在中央会议、文件中也很少提及混改。今年以来的历次中央政治局会议关于经济形势的内容中，以及在国务院常务会议关于国企改革的内容中，均未提及过国企混改。

 

　　今年初，国资委公布的十项改革试点内容也包括“部分重要领域混合所有制改革试点”，计划是上半年将确定首批试点企业，今年下半年正式启动试点。然而，至今仍未见相关试点名单公布。另外，在国务院国资委相关负责人所作的《2016年上半年国有企业改革进展情况通报》中，涉及混合所有制改革的表述仅“重点领域混合所有制改革试点工作积极推进”一句话而已，混改在当前改革中的地位可见一斑。

 

　　实际上，此前国企混改被寄予的期望很高。在前几年，混合所有制经济改革几乎就等同于国企改革。通过发展混合所有制经济，一方面发挥国有企业的规模、资金优势，结合民营资本的效率优势和市场经营理念，使国企和民企共同发展。另一方面，非国有资本进入后，可以按股权比例派出董事，避免此前国有股“一股独大”的局面，使董事会制度更加健全，从而推动国企形成产权明晰、符合市场要求的现代企业制度，以此提升企业的效率和竞争力。此外，引入民间资本也有利于经营观念、管理方式的融合，扩大资本的规模效应，从整体上激发经济活力。但是现实中，可以说，混改作为本轮国企改革中最核心的一环，也是改革中最难的一环，同时也是推进最慢的一环。

 

　　挑战：国企民企各有“小算盘”

 

　　与国企混改出现边缘化倾向所对应的是，包括国企“瘦身健体”、清理僵尸企业、重组整合、减少层级、减少非主营业务在内的结构性调整开始占据更重要的位置。并且，与国企混改不设任务指标和时间表相比，国务院还为央企减少层级、降本增效、化解过剩产能划定了任务量和时间表。

 

　　这种改革重心的转移实际上也反映出当下国企面临的当务之急。财政部数据显示，2015年至今年6月份，全国国有企业营业收入和实现利润呈现持续下降之势，其中，钢铁、煤炭、有色等行业的国企还出现多月亏损。同时，国企还存在负债率偏高、企业成本负担重、行业分布不合理等难题。

 

　　盈利困难的国企可能已经很难再有混改的机会。民营资本始终以收益最大化为前提，如果国企本身经营困难，或者身陷产能过剩行业的泥潭，民营资本又有何动力为之“接盘”?同时，经营不善、负担沉重、前景暗淡的国企即使推动混改，这势必也会影响到国企的资产评估。如果国企资产评估价格偏低，国企负责人被认为导致国有资产流失的风险也势必增加。这就很容易影响国企推动混改的积极性。

 

　　另一方面，即使国企效益好，或者拥有的优质项目，那么国企又何必引入民企来“分一杯羹”呢?约在10年前，国企通过投资驱动和规模效应营利容易、大肆扩张，甚至“国进民退”之时，也没见哪家国企愿意引入民资推进混改。当前同样如此，在能够赚钱的垄断性行业，国企也很难向民企敞开怀抱。如此一来，不管国企经营好或不好，在混改上都会显得动力不足。当然，国企出于资金优势入股民企的案例也不少，例如华润入股万科，但是反过来，民企入股国企就不多见了。

 

　　再有，虽然《混改意见》明确了必须国有资本独资或控股的“负面清单”，以及非公有资本和国有资本相互出资入股、收购股权、认购可转债、股权置换等多种混合所有制经济可能的实现形式，但是均属于原则方向性的规定，国资和民资具体如何合作还面临诸多难点。

 

　　从所有制形式所代表的利益诉求来看，双方存在着明显的不同。国有资本代表国家利益，肩负着执行宏观经济政策和公益性使命，而非公有资本则代表着资本所有者个人或团体的利益，非公有资本以利益最大化为目标。双方诉求的差异就会造成经营决策的差异。并且，在具体的经营决策过程中，国有企业遵循“按章办事”和“集体决策”的原则，部分重大决策还需上报国资委甚至更高层级政府部门批准。这种方式可发挥团队力量，使决策过程科学严谨，但也明显降低了决策效率，并且即使决策失误也难以找到责任人。而民营企业往往以投资人意志为中心，凭借负责人的经验，抓住市场机遇“快进快出”，且民营企业负责人承担的责任明确，这也有助于负责人充分考虑决策收益和风险。这种决策机制的差异如处理不当，不仅无法使国企民企取长补短，反而容易导致经营中不必要的麻烦。

 

　　同时，部分民营企业家和国企负责人对于混改的心态也有差异。某知名企业家就曾表示，如果让国企控股，不就等于民企拿钱帮国企吗?而笔者曾接触过的一位国企副总则称，尽管这两年国企效益有所下滑，但国企财务、经营管理、办事流程都很规范，而民企还是有太多“草莽习气”，不好合作。当然，这种心态并不能代表所有的民营企业家和国企负责人，但是也能稍微窥见双方都或多或少的高傲。

 

　　另外，对国有资产流失的担心一直是混改推进过程中的一大阻碍。个别国企负责人存在宁愿“让肉烂在锅里”，也不愿背上导致国有资产流失的帽子。实际上，国资流失也无法确准定义。因为只要通过市场定价，资产价格就会有波动。在此前的改革中，民营企业家如果以稍低的价格购买国企股份，就可能被认为是侵吞国有资产。这也可能影响民企参与混改的积极性。

 

　　值得肯定的是，今年7月1日，国务院国资委和财政部联合公布《企业国有资产交易监督管理办法》，对国有资产交易的程序、信息披露、定价机制等细节做出规定，明确将国有资产交易中的产权转让、增资扩股和资产转让等三种基本行为统一到一个监管办法框架下。应该说这一办法划清了国有资产流失的范围，能够让国企负责人更能理直气壮的推进混改。

 

　　但是正如长期关注国企改革的中国企业研究院研究员李锦所注意到的，上述《办法》规定，政府部门、机构、事业单位、单一国有及国有控股企业直接或间接持股比例未超过50%，但为第一大股东，并且通过股东协议、公司章程、董事会决议或者其他协议安排能够对其实际支配的企业也属于国有实际控制企业，因而也需被纳入上述《办法》的监管范围。李锦指出，这实际上是扩大了监管范围，将混合所有制经济的企业也当作国有企业的标准来监管，这种政策上的收紧也会挫伤参与混改民企的积极性。

 

　　方向：混改是国企的战略性选择

 

　　今年上半年，全国国有企业改制面超过80%，中央企业改制面超过90%，股权多元化比例达67.7%。但是，国有企业“一股独大”的问题仍较突出，国有股东占绝对控股地位，制约了董事会作用的真正发挥和国有企业现代企业制度的完善。

 

　　长期以来，建立产权明晰的现代企业制度一直是国企改革的核心方向。而最为明晰的产权形式莫过于私有产权。上世纪90年代国企的产权改革多是将国有产权或集体产权转变为私有产权。例如，通过出售、管理层收购、上市等方式改制为民营企业。但是，这种改革方式一直受到国有资本流失的质疑，在2004年之后这种改革方式基本停滞。本轮改革在国有企业中发展混合所有制经济同样是触及到国有企业产权层面的改革。但是与上世纪90年代的单纯出售国有产权不同，本次混改更强调国企和民企的相互合作。实际上，我国的国有企业存在已经几十年之久，规模庞大、涉及面广、利益面牵扯广泛。从“路径依赖”的角度看，已不太可能全盘私有化。通过混合所有制的改革，非公有资本可通过多种形式参与到国有企业中，国企也可以向民营企业投资入股，形成相互融合、相互渗透、优势互补的局面，这反而可能是阻力较小，成本较低的改革方式。

 

　　针对目前混改中存在难点和挑战。笔者认为国企和民企都应拿出诚意和勇气。特别是应该打破一些垄断性领域，让民企有更多的投资机会，而不是仅仅将引入民企作为国企“甩包袱”的手段。在混改后的企业中，必须真正做到同股同权，特别是在部分领域能让民企真正拥有控股权。再有就是要发挥国有资本投资、运营公司在国有资产重组、投资、入股、吸引非公资本方面的作用。

 

　　总之，虽然目前混改面临诸多难点，但仍是事关国企未来长期发展进步的战略性改革，反而目前高层重视的结构性调整、提质增效和兼并重组可能是在目前盈利水平下降状况下的阶段性改革。经过结构调整和提质增效后，混改将仍是国企改革的一条主线。

 

文章摘自2016年9月6日《企业观察报》

图片来源：找项目网

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