2017年4月6日，联通公司发布公告，宣称正在筹划并推进开展与混合所有制改革相关的重大事项，并在4月18日的继续停牌公告中声明可能通过非公开发行股份等方式引入战略投资者。作为被列入第一批混改试点的中央企业，联通这一动作意味着自十八届三中全会提出发展混合所有制经济以来，国企改革一时处于停顿状态的局面终于被打破，混改进程开始加速。笔者借此对国有企业为何进行混改以及相应的政策建议，谈下自己的粗略看法。

 

　　一、混合所有制改革的前世今生

 

　　回顾改革历程，我国经济体制改革的主线是对所有制结构的改革。从1978年底启动改革到1990年代初，改革的重点在于催生民营经济，进行渐进式的增量改革。进入20世纪90年代后，随着改革的逐步推进，对国有企业的存量改革踏入历史舞台。

 

　　在经历了放权让利、经营承包制等改革后，最终在2003年10月，十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出“积极推行公有制的多种有效实现形式，大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济”，国有企业由此确立了以股份制为主要实现形式的混合所有制为改革方向。

 

　　但是人们很快发现，国有企业的股份制改革只是在表面上建立了现代企业制度的框架，远没能实现“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的初衷。这对国有经济和非国有经济的发展均产生了严重影响。

 

　　一方面，国有企业虽然表面明确了出资人的权利与责任界限，建立了董事会、监事会、经理层等治理机构，但各级政府及其代理人仍有动机，显性或隐性地越过表面形式上的治理机制，干预国有企业的人事任免、经营目标与资源配置，导致国有企业管理体制僵化，有些国企存在严重的机会主义及腐化行为，有些则管理层激励缺失、不作为问题愈加突出。另一方面，民营资本在与国有资本的市场竞争中处于劣势不平等地位，无法“平等使用生产要素”(如难以取得银行贷款)，不能“公开公平公正参与市场竞争”(在在多个产业领域存在着限制进入的情况)，也难以享有“同等的法律保护”，从而极大限制了非国有经济的发展。

 

　　由于上一轮混改中国有企业没有从根本上建立现代企业制度，使得国有经济与民营经济呈现出在不对等制度环境下双轨独立并行的局面，并产生了制度之间高昂的摩擦和协调成本。因此，二者的融合成为必然，新一轮混改开始进入人们视野。十八届三中全会明确提出“混合所有制经济是基本经济制度的重要实现形式”，提出了非国有资本参股和企业员工持股两种主要形式。随后，2015年国务院出台的《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》，以及2016年10月国家发改委召开的国有企业混合所有制改革试点专题会，要求在电力、石油、天然气、铁路、民航、电信等垄断领域选择一批国有企业开展混改试点示范，以期达到“提高国有资本配置和运行效率，各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展”的效果。

 

　　于是，联通集团、东航集团(中国东方航空集团公司)、南方电网、中国核建(中国核工业建设集团公司)等多家央企被列入第一批试点单位。

 

　　二、为什么选择联通作为试点

 

　　此轮混改的重点之所以选择电力、石油、电信和军工等重要垄断领域，原因是在这些传统垄断产业，大量国有企业凭借政策扶植下的垄断地位获取了对民营资本的不对等竞争优势。例如，由于有着天然的政治联系和政府担保，国有企业可以相对轻易地获取大量银行资金，而非国有中小企业的融资非常困难。另一方面，部分垄断国企又以完成政府赋予的政策性责任作为与政府讨价还价的资本，例如，2008年中石油在净利润高达1144亿元的情况下，仍获得了近170亿元的政府补贴。

 

　　可以说，部分垄断国企在一定程度上形成了谋私的利益集团：企业的发展既偏离了中央政府希望的优质公共产品服务目标，也偏离了股东利益最大化目标，而定位在了内部人收益最大化之上。

 

　　事实上，虽然十八届三中全会对混改定位颇高，将其确立为当前国企深化改革的重大战略和基本模式，但此后两年间混改几乎停顿不前。这表明国有企业进行混改的意愿并不像其自身宣称的那样强烈，垄断国有资本甚至还会施加或明或暗的阻力。因此，在指望国有企业特别是垄断国企能够自下而上推动混改几乎不可能的现实下，中央自上而下强力推动成为必然。国家发改委副主任刘鹤在国有企业混合所有制改革试点专题会上谈到的“在电力、石油、电信和军工等重要领域开展混改试点，表明了推进改革的决心和信心”，恐怕也是官方在多方激烈博弈后的心态折射。

图片来源：找项目网

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