1、城投混改之路

 

　　上海，是我国政府投融资平台公司的发祥地。20世纪80年代，上海市为尽快摆脱城市功能老化、基础设施落后、工业设备陈旧和产业结构不合理等诸多困境，向中央提出采用自借自还的方式，利用外资来加快上海改革开放步伐。1986年，经国务院94号文件批复同意，上海市可筹措外资32亿元，用于基础设施、旅游和第三产业、工业生产和技术改造三方面的项目建设。为此，第一家政府投融资平台公司上海久事公司注册成立，开创了政府借助平台公司实施市场化融资之先河。为防范债务风险，继续上海的城市建设，上海市城市建设投资开发总公司1992年注册成立，是全国第一家专业从事城市基础设施投资建设的综合性投融资平台公司。

 

　　上海城投(集团)有限公司的前身即是上海市城市建设投资开发总公司。在地方政府投融资研究中心2017年9月30日发布的《中国地方政府投融资平台转型发展评价结果出炉——省级》一文中，雄踞地方政府投融资平台省级排行榜第二位的是上海城投控股股份有限公司，为上海城投(集团)有限公司的控股上市子公司，主体评级AAA。

 

　　作为城投公司的鼻祖，自成立以来，上海城投(集团)有限公司不断进行着整合重组及转型发展。发展至今，上海城投已形成了包括路桥板块、水务板块、环境板块、置业板块四大核心业务板块，已从单一的政府融资平台转型为政府投资主体、重大项目建设主体和城市运营主体。二十余年来，上海城投(集团)在城投公司转型发展方面积累了丰富的经验，揭示了平台公司转型发展的有效途径。

 

　　上海城投早已成为国内其它各层级城投公司在探索转型之路上的一盏明灯。有关城投转型的一系列创新思维和做法始终走在行业的发展前列。

 

　　早在2014年2月27日，上海城投公司旗下上市公司城投控股公告，PE巨头弘毅(上海)股权投资基金中心受让上海城建投资开发总公司持有的2.99亿股，耗资近18亿，取得了上海城投持有的城投控股10%股权，弘毅上海成为公司第二大股东。通过此次引入外部投资者，国有股权中上海城投的比例由56%降至46%。适度稀释国有股权后，上海城投筹集到可观的“零成本”私募基金。此案例亦成为上海当时新一轮国资国企改革启动后混合所有制改造的首个案例。

 

　　上海城投通过此次混改而取得的成效

 

　　首先，引入弘毅上海作为城投控股的战略投资者，遵循了上海新时期国资国企改革的方向和要求，给竞争性企业引入更市场化的机制，借助弘毅上海的国企改制投资经验，推动公司的体制机制改革，优化公司治理结构，促进公司各项事业发展。

 

　　其次，通过此次混改，上海城投可以盘活国有资产，将出让股份获取的资金投资于其他城建领域，直接顺应了当时“《关于进一步深化上海国资改革促进企业发展的意见》(即‘上海国资国企改革20条’)”所提出的混合所有制、优化国资布局和结构、畅通国有资本流动渠道等思路和要求。从这个角度上讲，混改亦是后43号文时代，城投的创新投融资方式之一。

 

　　最后，更重要的是，弘毅上海入股后将大力支持城投控股向大环保产业转型。同时为上海城投从当时的投资商向实现城市基础设施和公共服务整体解决方案提供商的角色转变奠定了一定的基础。

 

　　2、城投混改的启示

 

　　城投混改需以“分层分类”为前提

 

　　新时期国有企业改革是以国企功能分类为前提的。根据《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》(中发〔2015〕22号)，国有企业可以分为公益类、主业处于充分竞争行业和领域的商业类，以及主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国有企业。

 

　　不同类型的国有企业，将会有不同的国资监管机制，混合所有制股权结构中的国有持股比例要求不同，企业治理机制也有差异。一个国有企业是否进行混改，是否可以进行混改，以及混合所有制改革中股权结构设计等诸多问题都要以企业功能定位和类型确定为前提。与此同时，对于央企、地方国企、集团公司以及不同层级的下属子公司来说，其是否实行混合所有制改革以及混合所有制改革的方案都不应该相同，所以混合所有制改革还要先行分层。

 

　　因此，各级地方政府，尤其是国资国企管理机构，在助力城投混改转型的过程中，优先协助其解决不同类别、不同层级的城投公司的“分类分层”问题。

 

　　合理科学设计城投混改模式

 

　　在前述“分类分层”的基础上，针对不同的城投混改主体进行混改模式的设计。除了传统的整体上市或核心资产上市的方式以外，可以采取资产购并、债务剥离、人员处置、机构整合、挂牌转让及债务重组等多种手段，重新组合资产、业务以及债务等要素。另外也可以考虑通过引进战略投资者，设立或引入各种改革基金和产业发展基金，以及采取员工持股的方式等开展混合所有制改革。混改模式需“一案一议”，切记“千企一面”。

 

　　另外，何种资产和业务适合混改，以及在城投集团母公司和下属子公司哪个层面开展混改等，都需要决策者仔细斟酌。

 

　　遵循“三公一严”原则，避免国有资产流失

 

　　当前，推进混合所有制改革的最大障碍在于，国有股份会担忧国有资产流失的问题;非国有股东及混合所有制企业的其他利益相关者则担忧自身相关权益受到侵犯。城投的混改也不例外。

 

　　但应该看到，城投混改并不必然带来地方国有资产流失，关键是要做到程序公正、交易公平、信息公开、法律严明。如果操作流程和审批程序规范，国有资产定价机制健全，第三方机构作用得到很好发挥，审计纪检及内部员工等各个方面监管到位，完全可以做到守住国有资产不流失的“底线”。

 

　　来源：网络

图片来源：找项目网

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