在2019年年初，国资委在中央企业、地方国资委负责人会议期间，定调2019国企改革的重点是建立授权调整机制。历经2016年的国企混改政策集中发布年，到2017~2018年中央及地方大量混改试点年，为何2019年作为机制“改”革的重要年，却突出强调了授权调整机制呢?

首先，混改实践中出现了由“混”到“改”的断层

国企混改的基本逻辑是以股权的“混”为基础，机制的“改”为关键，以“混”促“改”，实现国有资本的资源优势与非国有资本的机制优势互补，提升国有资本增值保值、资源配置效率、国有资本影响力等。

但国企改革实践过程中，出现了一个重要问题，即国企股权多元化完成后，尤其是国有资本仍处于控股地位的股权多元化，由于受到上级集团公司直至国资委的授权限制，有关市场化机制改革根本无法或无权实施，直接影响了国企混改的预期效果。

如董事会模式无法真正起到决策作用，工资总额仍受限制无法推动市场化薪酬改革等。由此可以看出，授权调整机制是实现“混”与“改”的关键联接机制。

其次，从“授权机制”到“授权调整机制”的关键变化

在《关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》(国发〔2018〕23号)文件中，提到两类公司试点实施意见时，以“授权机制”为关键点。而在2019年年初国资委组织召开的中央企业、地方国资委负责人会议上，“授权机制”说法发生了关键的变化，改为“授权调整机制”。

此变化，有以下两点含义：

一是按照国企混改实施“一企一策”的政策导向，在授权方面也需要考虑国企所处的行业特点、发展阶段、治理完善度等因素，在授权范围及授权程度方面区别对待;

二是“调整”二字表达出动态的意思，即授权不会一成不变，会结合授权后混改国企取得的效果及风控情况，以及随着被授权国企经营变化等进行适时地动态调整，真正实现在授权、监督的基础上促活力、防风险的目标。

再次，授权需要自上而下逐级开展，才能给混改国企真正松绑并促进国企改革。从国务院国资委开展试点情况来看，2017年推动第一批10家央企的两类公司试点，到2018年推动第二批11家央企的两类公司试点，再到2019年10家央企创建世界一流示范企业，表明向央企集团授权的行动已经大面积开展。

而授权事项大多是涉及约束国企市场化机制改革的关键事项，如规划投资、工资总额、超额利润提成、股权交易、股权激励等。从地方国资系统来看，截至2018年年底，地方两类公司数量达122家，全国范围内国企授权机制推动加速。

但需要强调的是，目前国资委授权直管国企基础上，并不能完全满足授权促进混改国企的机制改革要求。因为，目前国企混改仍主要以直管国企集团旗下的公司为主，尤其是央企集团涉及的混改企业。国企集团旗下的公司混改后，落实市场化机制改革还需要一级国企集团进一步逐级授权才能实现。

授权机制的落实确能达到比较好的效果。中粮集团从国资委18项授权开始，再到两类公司试点，作为授权机制的先行先试央企，其做法和取得的成效值得借鉴。

一是重新定位总部，在精简、做强基础上聚焦核心功能。中粮集团作为国有资本投资公司平台，总部职能部门从13个压缩到8个，人数由610人压缩到240人，并聚焦保障国家粮油食品安全、国有资本的调配与监管、集团战略与资源配置、强化资本布局和运营能力，在精简的基础上发挥了重要的战略性功能;

二是向下授权，搞活机制。将用人权、资产配置权、生产研发创新权、考核评价权、薪酬分配权等下放到旗下专业公司，大幅提升了专业公司的经营性决策权限，对促进专业公司搞活经营，释放活力起到了重要作用。

基于授权机制对混改国企落实市场化机制改革的关键作用，如何推动并用好这种授权机制，有以下几点建议：

一、国资委授权的试点国企逐级授权是关键。

根据我们目前跟踪研究的情况，大部分国企混改仍以保留国有资本的控股地位为主，在这种情况下，上级集团需要逐级授权到混改国企，以确保混改国企可推动落实更多的市场化机制改革。

二、未纳入授权试点的国企以效果授权为主。

所谓效果授权是指在一级国企集团现有权限范围内，满足旗下混改国企市场化机制改革的需要进行授权。据我们跟踪研究，目前国企混改仍以三、四级公司为主力军，该级别企业大多规模体量不大，对一级集团整体的影响程度可控。

由此，一级国企集团在现有的权限范围内，以最大限度满足旗下混改企业的需要进行重点授权，从而可大幅推动落实混改国企的市场化机制改革进程。

而且，基于国企混改及授权的整体政策导向要求，目前有很多央企也在进行类似的改革实践。中化集团并未纳入两类公司试点范围，但通过类似两类公司试点改革的实践，取得了一定的效果。

中化集团于2017~2018年推动管理创新工程：

一是精简总部，大幅授权。集团总部一级部门由20个精简为9个，人员数量下降至192人，向下授权五大事业部86项关键事项权限，其中包括战略建议、选人用人、运营决策、主业投资决策、考核激励等。在精简、高效的基础上，发挥了国有资本战略控制功能，同时也提升了专业事业部的经营活力。

二是推动旗下单位改革，创新激励机制。中化集团改革中重点关注并解决激励机制问题，推出了《关于加强多元化激励体系建设的指导意见》《中化集团推行超额利润分享机制(GPS)的方案》等，形成了市场化薪酬的短期激励，到超额利润分享、项目跟投机制的中期激励，再到员工持股、股权激励的长期激励系统性的激励机制体系，确保经营活力和创新能力的持续提升。

三、授权机制与监督机制同步规划实施。

针对国有资本、国有全资或控股公司的管理，整体上呈现集权为主的强管控态势，而新的授权机制改革强调以分权为主的管放结合的管控模式。由此强调，为确保国有企业的主业战略，以及国有资本的风控要求，在推动实施授权机制的同时，必须同步健全配套的监督机制，从而达到在放管有机结合的基础上兼顾提升企业经营活力和对风险管控的要求。

结合改革咨询实践，我们认为“三管一放三监控”基本能够有效解决授权机制与监督机制的同步配套。

所谓“三管”即管资本、管干部、管党建，国有资本的战略配置要管;分级代表国有资本行使监督管理权的国企干部要管;充分发挥党组织在国企经营中“把方向、管大局、保落实”作用的党建工作要管。

所谓“一放”即经营决策权下放，包括选人用人、激励机制、主业投资决策、生产运营决策等关键事项。

所谓“三监控”即股权董事监控、审计监控、纪检监察监控，健全并发挥国企内部董事监控功能、强化事中事后的审计监控功能、强化纪检监察防风险监控功能。

新一轮国企混改需要授权机制的深化落实，授权有度和监督有力有机结合才能真正发挥出授权机制的关键作用。

来源:企业管理杂志

图片来源：找项目网

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