自2014年以来，国企混合所有制改革开始提速，先后有100多家国企成为混改试点企业。然而，在央企集团层面，尽管国资委、发改委等部门一直表示要积极稳妥地推动2-3家央企进行集团层面的混改，但这项改革进展缓慢、坚冰一块。

近2019年7月25日，中国南方航空集团有限公司(以下称“南航集团”)的重组方案，表明央企集团层面的改革终于迈出了实质性的一步。

根据国资委公布的信息，南航集团引入了广东省、广州市和深圳市各100亿元的国有资本，成为一家股权多元化的央企集团。

2019年7月20日，有关部门在北京召开了南航集团重组的签约发布会，财政部、国资委、交通部、民航局，广东省委、省政府的相关领导悉数出席，可见会议规格之高、改革意义之大。

南航集团重组方案属于混合所有制改革吗?央企集团混改为何那么难?为什么说央企集团股权多元化改革仍是重大突破?

南航集团重组不是搞混改

需要明确的是，南航集团重组这种“央地合作模式”并非一种混合所有制改革方式。一些媒体称之为“混改新路径”，实属对国企改革政策的误读。

根据中共中央、国务院《关于深化国有企业改革的指导意见》，混合所有制是指“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合。”这意味着一个国企，只有引入了集体资本、民营资本或者境外资本(统称“社会资本”)，才称得上是实行了混合所有制改革。

根据公开信息，广东省、广州市、深圳市分别通过广东恒健投资控股有限公司、广州市城市建设投资集团有限公司、深圳市鹏航股权投资基金合伙企业(有限合伙)，以现金方式各向南航集团增资100亿元，合计增资300亿元。

显然，这三家企业都是地方政府确定的投资主体，其中，前两家是国有资本投资、运营公司，后者是由深圳市国企设立的产业投资基金。不管形式如何，它们的出资都可以视为国有资本，而不是“社会资本”。

因此，南航集团本次重组不涉及“混改”，充其量只是“股权多元化改革”。

央企集团层面的混改

长期以来，我国的国企改制一般只改到二级公司。目前大型央企集团公司一般还是国有独资公司，唯一的股东或出资人就是国务院国资委。央企的核心子公司上市后，集团公司仍保留对上市公司的控股地位，两者通常是“一套人马、两块牌子”，导致出现“一股独大”的现象。国有上市公司的经营机制与上市之前相比，并没有发生什么实质性的变化。

这种治理模式广为社会诟病。如果央企的上市公司和二、三级公司都搞改革，但集团公司不改革，相当于最顶端的决策与指挥系统保持老样子，会造成下属企业的改革困难重重，进展有限，就像一个人患了“半身不遂”一样。

那么，央企集团为何不像上市公司那样，直接引入社会资本、将混改一步到位呢?

首先是央企集团规模太大。当前，愿意参与混改的社会资本比较有限，如果引入的社会资本在央企集团公司所占的比例太小，社会投资者就会担心在董事会里没有话语权，从而不敢进来。

其次，央企集团的资产比较杂乱，不像上市公司的资产那样优集中和优质。社会资本看不上。

此外，集团层面的混改涉及较多的政治含义，各方顾虑较多，迟迟不敢迈开步子。

股权多元化的意义

央企集团的股权多元化改革虽然与 “混改”相比，在改革力度上还有一定的距离，但是，这项改革也不是原地踏步。相反，从某种意义上来说，是一次重大突破。

首先，它有助于形成相互制约的股权结构。虽然在股权多元化之后，央企集团仍然是国有全资公司，但它有着与国有独资公司不同的治理机制和监管模式。因为不同的国有投资主体有不同的考核机制和利益诉求，与单一出资人相比，这种多元结构更有利于形成一定的制衡与监督，比“一个声音说了算”更好。

此次南航集团重组后，国务院国资委持股61.80%，广东、广州和深圳的投资主体各持10.45%，社保基金持6.87%。广东的三个地方国资委、全国社保基金理事会与国务院国资委隶属不同的层级，他们之间没有上下级关系。这种治理结构比国有独资公司那种单一股东治理模式会好得多。

其次，“央地合作模式”可以缓和央企与地方国企之间的矛盾。当前，我国实行“国家所有、分级管理”的模式，即中央政府与各级地方人民政府分别代表国家担任国有企业的出资人代表，享有近乎完整的股东权利。

但是，央企与地方国企之间也难免发生一些利益冲突，例如，有媒体报道2018年在榆林地区，中石油与陕西延长石油集团因矿权之争，发生了激烈的冲突并造成多名员工受伤。

南航集团虽然是央企，但总部位于广州，各方在税源、解决当地就业等经济利益方面也需要沟通与协调。重组可能是缓和各方矛盾最好的方式。

此外，因为本次南航重组不涉及社会资本，因此改制过程不存在国有资产流失方面的顾虑，在资产评估、股权定价和挂牌转让方面会节省很多环节和时间，重组效率会更高。

最后，股权多元化带来的股权制衡和经营机制的转变，可以为将来引入社会资本、全面实施混合所有制改革奠定基础。不过，对于何时启动混改，南航集团负责人表示，将“推动实施下属双百企业的混合所有制改革。”可见，南航目前在集团层面并没有混改计划。

值得一提的是，“央地合作模式”其实早已启动，云南、安徽多地的国企接受了央企的重组。但合作基本上“单向”的，基本上是央企兼并地方国企业，而地方国企重组央企的案例比较罕见，特别是地方国资直接在央企集团层面持股，确属首次。

因此，本次南航集团的重组将成为央企层面股权多化改革提供一个样板。

作者：吴刚梁

来源:老吴说国企改革

图片来源：找项目网

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