问题提出的原因

在国家积极稳妥分四批推进重点领域企业混改试点、混改配套政策已较为完备的情况下，多数具备条件的国有企业实现“混”已无政策障碍，但如何通过“改”巩固混改成效，不仅需要企业经过混合所有制改革推进产权重构、治理结构改造、经营机制转化、职业经理人与激励约束机制等一整套市场化体制机制，而且需要国有股东在履行股东职责的方式上作出很大的改变。这是自下而上的诉求。

从自上而下的要求看，国务院国资委2019年6月印发《国务院国资委授权放权清单(2019年版)》，提出为落实《国务院关于印发改革国有资本授权经营体制方案的通知》(国发〔2019〕9号)精神，加快实现从管企业向管资本转变，更好履行出资人职责，进一步加大授权放权力度，切实增强微观主体活力。要求在国资委对集团授权的同时，集团公司要对所属企业同步开展授权放权，做到层层“松绑”，全面激发各层级企业活力。还要求“加强行权能力建设”，把加强党的领导和完善公司治理统一起来，加快形成有效制衡的公司法人治理结构、灵活高效的市场化经营机制。夯实管理基础，优化集团管控，健全完善风险、内控和合规体系，确保各项授权放权接得住、行得稳。

国资委秘书长彭华岗在2019年5月11日人民大学论坛上介绍，目前中央企业混改占比约70%，其中商业一类占73.6%。在这些占中央企业大半江山的混改企业中，国有股东正确认识和行使股东权利，加强行权能力建设显得格外重要。引入合适的外部积极股东对混改有着关键作用，但国有股东更要继续发挥重要作用，几方主体共同形成新的治理结构和企业经营机制，从而共同决定了混改的成效。

因此，本文在分析当前研究成果和案例的基础上创新性地提出，国有股东在对混合所有制企业履行股东职责时有两大重点：完善的公司章程与科学的选人用人机制。抓住这两个牛鼻子，再辅以其他配套举措，一定能为混改企业的发展助力，顺利实现从管企业到管资本为主的过渡。

通过公司章程明确公司治理机制与授权机制

当前不少国企仍习惯于层层下发文件，但就法理而言，国有股东发给所出资企业的文件只是国有股东单方意思表达，并非股东一致协商结果，也不能取代股东会或董事会决议，通常只有通过公司治理机构形成决议后，才能生效执行。这是国有股东最迫切需要调整适应的一种履职方式。

公司治理机构的责权利主要来源于公司章程，公司法为公司章程和公司治理的制度安排留了不少自由协商的空间。与单一股东或单一所有制企业相比，混合所有制企业的章程由于有不同所有制股东的存在，具有更为重要的“寻求最大公约数”的功能：“其意义在于在法律规定的范围之内，赋予公司投资者按照自己的意愿管理公司，以便于商业运行。章程是混改企业设立之初具体的法治的体现，必然涉及各股东的意愿、初衷，制定符合法律规定之下的公平契约。企业要把混改章程当作其“根本大法”来定位，凡涉及治理的问题，涉及冲突的问题，涉及发展的问题等等，都应该在混改章程里得到最为明确的表达。要依法依规、因企施策，制定公司章程，规范出资人、股东会、党组织、董事会、经理层和职工代表大会的权责，充分发挥公司章程在公司治理中的基础性作用。明确“三会一层”职责，理顺股东与经营层的利益关系，加强对经营层的考核与约束，充分发挥经营管理能动性。”

因此，在企业的混改方案中，完善公司治理最重要的落实方式是重新梳理公司章程和做实公司治理机构，将曾千篇一律、束之高阁的公司章程，通过充分协商进行个性化修订，最大限度凝聚股东们的共识、形成合力，避免将矛盾爆发在混改之后。具体而言，公司治理机构包括股东会、董事会、监事会与经理层。

在股东会层面，主要涉及股权比例和表决权。股权比例应按照国有企业分类管理的要求实行不同的所有权政策，对于充分竞争领域的企业，国有股东可以相对控股甚至参股。股权比例并不完全对应表决权，出于保护中小股东权利、激发企业活力、提高企业独立性等需要，混合所有制企业亦可“就公司章程修改、董事提名等重大事项约定中小股东的特别表决权。”

参考上市公司的实践，重点表现为对于防范大股东侵犯公司利益的事项(如关联交易、借款或担保等)应作出特别约定。国有大股东对于确实无法杜绝的关联交易，采取关联股东回避表决机制、或提高通过比例或给予股东一票否决权，就如何引入公允定价机制作出更细致的约定。

当然，在重要关键领域或准公益领域的混改企业，则要落实国家对于企业功能使命的定位，不能使企业没有主业边界、盲目逐利，这些对企业强制性要求的“红线”尽可能在公司章程中完善表述。上市公司是混改的主要形式之一，为此混改企业的章程修订，亦可适当参考中国证监会于2019年4月修订的《上市公司章程指引》。

由于在混合所有制企业中，股东们通常把多数决策事项交给了董事会，董事会作为决策中心，开会频次和效率均远高于股东会。因此在董监事层面，国有股东要对派出人员提前有明确的授权边界，哪些事项需要事先沟通及履行相应程序，哪些事项可由派出人员自行表决、事后备案，哪些事项需要借助第三方力量如专业机构或专家的介入来提高决策的科学性等，哪些董事会不是终极决策而要提交给股东会审议，这些都要在公司章程中予以明确规定。

重在选人用人及建立科学激励约束机制

混合所有制改革的重要目标之一是形成灵活高效的市场化经营机制，对于入围“双百行动”改革试点的企业，国资委也明确要求要实现“五突破一加强”，即在混合所有制改革、法人治理结构、市场化经营机制、激励机制以及历史遗留问题方面实现突破，同时要加强党的领导。

面对激烈的市场竞争，国有企业同样需要着力建立科学且便利的决策机制以快速响应市场的变化及客户的需求。但倘若混改企业仍被国有股东作为“子公司”而非独立的市场主体来管控，层层报批走流程，决策的效率将可想而知。但如果国有股东走向另一个极端，“所有者缺位”、履责不到位，则对所出资企业的风险又难以及时防范。为此，面对管控和放权这对矛盾体，要减少这种“委托-代理”风险，行之有效的方法是要选对人，通过科学的激励约束机制绑定人，通过制度理性来激发企业家的主观能动性，加大正向激励力度。

青岛市国资委党委书记、主任马卫刚指出：“把“三支队伍”搞好，简单来讲就是要靠体制机制创新和政策激励。一是通过推行职业经理人制度，建好企业家队伍，吸引企业家人才;二要通过股权激励政策的创新和机制创新，建立国有企业专业人才队伍，留住人才;第三，通过推行企业年金制和员工持股，稳定基层职工队伍。”

非公资本在参与国企混改时，特别看重管理团队、核心骨干对企业未来发展的价值，人力资本被公认为企业最宝贵的无形资产。但由于长期的体制僵化，国企的人才流失、断层或局部市场化业务的人才匮乏较为普遍，在某些老牌企业，在互联网、IT、电信、地产行业中更为明显。

由于混改带来所有权、经营权的分离更为显著，国有股东是所有者、是出资人，而非经营者，企业自身的经营者的重要性更加凸显。为此，国有股东不仅要选出能够代表国有股东利益的董事和监事，还要将权放的出去、收的回来，并和非公资本委派的董事及共同推选的独立董事通过董事会选聘忠实勤勉专业的经理层。国有股东应通过自主培养、市场化招聘等多种方式选拔优秀人才担任董监事，而非将董监事当做福利和“退居二线”。

要想吸引优秀的人才担任董监高，一整套选人用人及考核激励约束机制必不可少。但当前制度框架下，对于管理层的激励讨论和规范较多，对于起到“上传下达”、“决策与监督中心”的董事、监事的激励约束似乎是个空白地带。参考国资委对专职外部董事的考核，各级国有企业也应推出适合自身特点的考核办法。对于在股东单位兼职的董事和全职在混合所有制企业工作的董事应有不同的激励约束机制，比如后者还可以按规则参与混合所有制企业的股权激励。对于积极履职的董监事应增设岗位奖励，对于董监事进行不定期培训，对于履职不到位的董监事应及时进行替换。在全社会的共同努力下，不仅能打造一个职业经理人市场，还会打造一个职业董事、监事市场。通过外部的社会评价，对挑选合适的董监事将能起到一定标杆作用。

近年来国家对薪酬分配制度不断深化改革，此次《授权清单》明确提出，支持中央企业所属企业按照市场化选聘、契约化管理、差异化薪酬、市场化退出的原则，采取公开遴选、竞聘上岗、公开招聘、委托推荐等市场化方式选聘职业经理人，合理增加市场化选聘比例，加快建立职业经理人制度;并支持市场化选聘的职业经理人实行市场化薪酬分配制度，薪酬总水平由相应子企业的董事会根据国家相关政策，参考境内市场同类可比人员薪酬价位，统筹考虑企业发展战略、经营目标及成效、薪酬策略等因素，与职业经理人协商确定，可以采取多种方式探索完善中长期激励机制。

上述规定为真正建立“新三项制度”指明了方向。混合所有制企业在用人方面，最需要打破的是大锅饭体制和流动性不足的问题，优秀的人才流出大于流入，不合适的人又难以清退，企业缺乏活力和创新力。虽然在现有根深蒂固的国企文化下，“全体起立再坐下”的契约制难以在国企全面推行，但先在混合所有制企业和职业经理人中推行相对而言较为容易。职业经理人的本质在于市场化，岗位和能力匹配、和绩效挂钩，薪酬和市场对标、和业绩挂钩，定岗定责，根据“契约”即劳动合同、经营责任书等完成程度来差异化取酬、晋升或辞退。这是一种压力，又是一种动力。

当然，激励约束机制要特别注意的是防止短期行为，即时激励之外，重在中长期激励。2016年3月和8日，国家先后通过《国有科技型企业股权和分红激励暂行办法》(简称4号文)和《关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见》(简称133号文)，对国有控股混合所有制企业员工持股做了规范，科技型企业则除了可按增资或新设方式入股外，还可以享有股权奖励、老股转让、股权期权和岗位分红等多种激励方式。在约束机制方面，除了违规经营责任追究机制等，对于企业经理层成员已广泛开始施行绩效薪酬延期发放，岗位分红分期兑现，任期制等措施。

企业在具体研究推行激励约束办法时，需要就企业类型、层级、国有股权比例等不同情况进行审视，严格依法合规开展。有的混合所有制企业不是国有控股企业，则其董事会有更大的自主权，可在不侵害国有股东权益的前提下更加充分用好市场有效激励工具。已上市的混改企业则需按照国资委和资本市场的规则履行相应程序。

辅以其他配套举措、管好资本

按照《公司法》的规定，股东会有11项职权，包括：决定公司的经营方针和投资计划;选举和更换非由职工代表担任的董事、监事，决定有关董事、监事的报酬事项;审议批准董事会的报告;审议批准监事会或者监事的报告;审议批准公司的年度财务预算方案、决算方案;审议批准公司的利润分配方案和弥补亏损方案;对公司增加或者减少注册资本作出决议;对发行公司债券作出决议;对公司合并、分立、解散、清算或者变更公司形式作出决议;修改公司章程和公司章程规定的其他职权。

除了上文已讨论的公司治理、选人用人与激励，围绕资本开支、红利分配、资本结构及国有股比变动等，超出一定额度后将不属于董事会或经营层的权限，则需要国有股东从国有资本布局结构调整和转型升级等方面进行研究，对分红比例、公司研发投入等平衡长短期利益的事项积极提出意见，在管好资本投向、管好资本收益的角度，积极注入股东资源，获取股东应有的回报，避免同业竞争，保证关联交易的合规性、公允性、合理性。

很多混改企业与国有股东在同一产业链上，国有股东则更要注意战略引领、资源互补，做好利益分享的制度安排。这些配套举措将根据国有股东不同程度“管资本”的要求来提前做好制度设计，同样应在公司章程里予以体现，通过公司治理机构来发挥作用。

综上所述，混合所有制改革推进后，各种新问题都会随之而来，相信随着众多混改企业不断的实践总结，国有股东们也将逐步建立起一整套行之有效的履职方式。此外，在混合所有制企业中，如何加强党组织建设，将党组织的意志与公司治理有效结合起来，既考验国有股东和企业董监高的智慧，也需要得到非公资本的理解和支持。对于上市公司国有股东的履职行为，国资委早在2007年就发布了《关于规范上市公司国有股东行为的若干意见》，证监会对上市公司的股东也有各种要求，国务院国资委、财政部、证监会2018年联合发布了《上市公司国有股权监督管理办法》(简称36号文)等，都需要国有股东在科学履职中予以认真对待。

来源:混改实践者

图片来源：找项目网

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