国有企业和国有控股企业一直是我国境外投资和境外并购的主力军。特别是最近中国化工430亿美元收购瑞士Syngenta，成为截至目前中国企业最大的一起境外并购交易。国企境外并购

　　众所周知，根据我国境外投资法律法规的规定，境内企业开展境外并购，需要履行以下境内核准、备案或登记手续：(1)发改委的境外投资项目核准或备案;(2)商务主管部门的企业境外投资核准或备案;(3)通过银行办理的境外直接投资外汇登记;(4)如果涉及跨境担保融资，外管局关于跨境担保的登记和担保履约后的外债登记;(5)如果是国有和国有控股企业，国资监管部门关于境外投资的审批和备案;(6)如果是上市公司，证监会关于上市公司重大资产重组的审核以及有关的信息披露;(7)如果依照反垄断法的有关规定需要进行经营者集中申报的，商务部关于经营者集中的审查。

　　2016年6月24日，财政部和国资委共同发布《企业国有资产交易监督管理办法》(以下称“第32号令”)。值此国资监管新规实施之际，本文试图对涉及国有企业和国有控股企业境外并购的有关规定进行梳理。

　　一、第32号令规范的交易对象

　　第32号令规范的国有资产交易行为包括：(1)企业产权转让：履行出资人职责的机构、国有及国有控股企业、国有实际控制企业转让其对企业各种形式出资所形成权益的行为;(2)企业增资：国有及国有控股企业、国有实际控制企业增加资本的行为;(3)企业资产转让：国有及国有控股企业、国有实际控制企业的重大资产转让行为。上述三类交易，需要履行必要的审批、资产评估程序，并且除少数特定情形可以通过非公开协议方式进行外，应通过产权交易机构公开进行。

　　显然，第32号令规范的国有资产交易行为仅限于资产出售行为，不包括购买和以其他方式获得资产的行为。另外，第32号令第65条规定，“境外国有及国有控股企业、国有实际控制企业在境内投资企业的资产交易”，比照第32号令执行。可见，境外国有及国有控股企业、国有实际控制企业在境外的资产交易，并不适用第32号令。因此，第32号令并不适用于国有及国有控股企业、国有实际控制企业的境外并购。

　　二、国有企业境外投资规定

　　2012年3月18日，国资委发布《中央企业境外投资监督管理暂行办法》(以下称“第28号令”)，对中央企业的境外投资进行规范。根据第28号令，境外投资是指中央企业及其各级独资、控股子企业(以下称“各级子企业”)在我国境外以及香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾地区的固定资产投资、股权投资等投资行为。因此，第28号令适用于中央企业及其各级子企业的境外并购。

　　第28号令关于境外投资的主要规定包括：(1)中央企业应当根据境外投资规划编制年度境外投资计划，并按时报送国资委;(2)列入中央企业年度境外投资计划的主业重点投资项目，国资委实行备案;(3)未列入中央企业年度境外投资计划，需要追加的主业重点投资项目，中央企业应在履行企业内部投资决策程序后报送国资委备案，对项目有异议的，国资委应当在20个工作日内向企业出具书面意见;(4)中央企业原则上不得在境外从事非主业投资，有特殊原因确需投资的，应当经国资委核准，国资委在20个工作日内出具书面意见;(5)在重点投资项目实施过程中，出现项目内容发生实质改变、投资额重大调整和投资对象股权结构重大变化等重要情况时，中央企业应当及时报告国资委。

　　地方国资委对地方所属企业的境外投资出台与28号令相类似的规定。例如，江苏省国资委于2012年6月18日发布《省属企业境外国有资产监督管理暂行办法》，其中规定，“省属企业及其各级子企业实施境外投资(包括设立新企业、对境外企业增资、收购境外企业股权、兼并境外企业、在境外购建固定资产等)，按照《省属企业投资管理若干规定》的管控要求和备案程序履行相关决策程序”。江苏省国资委于2008年11月24日发布的《省属企业投资管理若干规定》要求：(1)省属企业投资事项应由省属企业董事会会议(不设董事会的由总经理办公会议)集体决策;(2)省属企业的各级子企业在取得省属企业对拟投资事项的明确意见后，再按规定通过其产权代表在子企业股东会(或企业章程规定的其他投资决策机构)会议上发表意见行使表决权;(3)省属企业或其各级子企业的境外长期股权投资项目，由省属企业报省国资委备案，省国资委受理投资项目备案15个工作日内向省属企业反馈备案意见。

　　三、国有企业境外产权管理规定

　　2011年6月14日，国资委发布《中央企业境外国有产权管理暂行办法》(以下称“第27号令”)，不仅对中央企业及其各级子企业以各种形式对境外企业出资所形成的境外国有产权的管理进行规范，并且对中央企业及其各级子企业独资或者控股的境外企业在境外进行的资产交易等行为和中央企业及其各级子企业转让境外国有产权等行为进行了规定。目前，国有及国有控股企业的境外并购基本上是通过其独资或控股的境外企业进行的，因此，第27号令适用于中央企业及其各级子企业的境外并购。

图片来源：找项目网

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